A ruptura dos anos 1990: desmonte, abertura e perda de capacidades

O início dos anos 1990 marcou a maior ruptura estrutural da história econômica brasileira desde 1930. Depois de quase seis décadas de construção de capacidades produtivas, industriais e tecnológicas — com erros, acertos, contradições e avanços — o país adotou uma estratégia completamente distinta: a crença de que o mercado, sozinho, seria capaz de reorganizar a economia, modernizar a indústria e elevar a produtividade.

Essa mudança não foi apenas uma alteração de política econômica — foi uma mudança de paradigma, que desmontou instrumentos, instituições e lógicas que sustentavam o desenvolvimento brasileiro desde Vargas.

Privatização da Vale

Abertura comercial acelerada: a ruptura sem transição

A abertura comercial promovida no Brasil entre 1990 e 1994 representou uma ruptura profunda e repentina no modelo econômico vigente. Implementada em ritmo acelerado, ela reduziu tarifas e barreiras de importação sem que houvesse estudos robustos sobre seus impactos potenciais na indústria nacional. A ausência de diagnósticos prévios significou que setores inteiros foram expostos à concorrência internacional sem que o país compreendesse plenamente suas vulnerabilidades, capacidades de adaptação ou necessidades específicas de modernização.

Como mostra o Gráfico 1, o período é marcado por instabilidade no início da década e posterior estabilização macroeconômica, sem, contudo, gerar um ciclo robusto de crescimento sustentado.

Gráfico 1 — Evolução do PIB no Período 1990–2000

Fonte: IBGE e Banco Central do Brasil

Além disso, essa abertura ocorreu sem políticas de transição que permitissem às empresas se ajustarem gradualmente ao novo ambiente competitivo. Não houve exigências de conteúdo local que estimulassem a integração produtiva interna, nem estratégias de proteção para setores considerados estratégicos para o desenvolvimento de longo prazo. O resultado foi um choque competitivo abrupto, que beneficiou alguns segmentos mais preparados, mas deixou outros à deriva, evidenciando a falta de uma visão estruturada para orientar o processo de inserção do Brasil na economia global.

Como indica o Gráfico 2, o crescimento da renda per capita foi limitado ao longo da década, evidenciando a ausência de um processo consistente de convergência.

Gráfico 2 — Variação anual do PIB per capita no Período 1990–2000

Fonte: IBGE — Estatísticas do Século XX, Contas Nacionais 1990/2000; Banco Central do Brasil.

Governo Fernando Collor (1990–1992)

O governo Fernando Collor (1990–1992) marcou o momento de maior ruptura na política comercial brasileira do século XX. Em pouquíssimo tempo, as tarifas médias de importação despencaram de cerca de 55% para 14%, enquanto praticamente todas as barreiras não tarifárias — como licenças, controles administrativos e restrições quantitativas — foram eliminadas. Essa mudança brusca abriu as portas do mercado interno a uma concorrência externa inédita, alterando de forma imediata o ambiente competitivo enfrentado pelas empresas nacionais.

A liberalização ocorreu sem contrapartidas que estimulassem a modernização produtiva ou a integração das cadeias industriais brasileiras. As importações passaram a entrar sem exigências de conteúdo local, sem mecanismos de compensação tecnológica e sem políticas de adaptação para setores mais vulneráveis. Como resultado, segmentos inteiros da indústria foram expostos de forma repentina à competição internacional, muitas vezes sem qualquer preparação prévia, o que gerou perdas significativas de capacidade produtiva e acelerou processos de desindustrialização em áreas que não tiveram tempo de se ajustar ao novo cenário.

Governo Itamar Franco (1992–1994)

O governo Itamar Franco (1992–1994) não promoveu uma reversão da abertura comercial iniciada por Collor; ao contrário, consolidou o novo regime tarifário e manteve a orientação liberalizante. As tarifas reduzidas foram preservadas, assim como a eliminação das barreiras não tarifárias, reforçando a lógica de uma abertura “desarmada”, sem instrumentos de defesa comercial ou políticas de fortalecimento produtivo. Nesse período, também não houve a formulação de uma política industrial capaz de orientar investimentos, estimular inovação ou proteger setores estratégicos em fase de adaptação.

As consequências dessa continuidade foram imediatas e profundas. Milhares de fábricas fecharam as portas diante da concorrência externa, que chegava com preços e tecnologias superiores. A perda de fornecedores nacionais desestruturou cadeias produtivas inteiras, aumentando a dependência de insumos e bens importados. Com a fragilização do ambiente produtivo, o investimento industrial caiu, reduzindo ainda mais a capacidade de modernização da economia.

A ausência de uma política industrial, tecnológica ou de inovação transformou a abertura em um processo assimétrico e vulnerável. Em vez de ser acompanhada por medidas de fortalecimento produtivo, qualificação tecnológica e estímulo à competitividade, ela ocorreu de forma isolada, deixando a indústria nacional exposta e sem instrumentos de adaptação. Por isso, muitos analistas caracterizam esse período como uma abertura irresponsável, marcada mais pela desestruturação do parque industrial do que pela construção de uma inserção internacional sustentável.

Privatizações: venda de ativos sem reconstrução institucional

As privatizações realizadas no Brasil nos anos 1990 foram apresentadas como um caminho para reduzir a dívida pública, aumentar a eficiência dos serviços, atrair investimentos e modernizar setores intensivos em capital. A narrativa oficial defendia que a transferência de empresas estatais para a iniciativa privada permitiria maior dinamismo econômico e aliviaria o Estado de custos operacionais elevados. No entanto, o processo ocorreu de forma dissociada de uma estratégia nacional de desenvolvimento, sem articulação com políticas industriais, tecnológicas ou de inovação que pudessem orientar a transformação produtiva do país.

A ausência de contrapartidas estruturantes comprometeu os resultados de longo prazo. Não houve exigências de conteúdo nacional que estimulassem a indústria local, nem metas tecnológicas que impulsionassem pesquisa e desenvolvimento. Tampouco se fortaleceu a base de fornecedores domésticos, o que reduziu a capacidade de geração de valor interno. Além disso, o Estado não reconstruiu suas capacidades de coordenação, regulação e planejamento, essenciais para orientar setores estratégicos após a transferência dos ativos ao setor privado. Assim, privatizou-se sem criar mecanismos institucionais capazes de garantir que os novos operadores contribuíssem para o desenvolvimento nacional.

Em países desenvolvidos, processos de privatização costumam vir acompanhados de agências reguladoras fortes, metas de inovação, exigências de P&D e proteção a setores sensíveis — elementos que asseguram que a mudança de controle não comprometa interesses estratégicos. No Brasil, porém, a venda de ativos ocorreu sem essa reconstrução institucional, enfraquecendo o papel do Estado como indutor do desenvolvimento. O resultado foi um processo incompleto: transferiram-se empresas, mas não se consolidou um Estado desenvolvimentista capaz de orientar investimentos, promover inovação e garantir que a privatização contribuísse para um projeto nacional de longo prazo.

As privatizações — quando e em que governo

Governo Collor (1990–1992)

Primeira onda, ainda limitada, mas simbólica. Principais casos:

• Usiminas (1991)

• Aços Finos Piratini (1992)

• Acesita (1992)

  
  

Além das vendas iniciais, Collor promoveu um desmonte institucional que abriu caminho para a grande onda privatizante dos anos seguintes, reduzindo o papel do Estado como planejador e enfraquecendo estruturas de coordenação econômica.

Governo Itamar Franco (1992–1994)

Continuidade do programa herdado de Collor, mesmo sem entusiasmo pessoal. Privatizações relevantes:

• CSN (1993)

• Cosipa (1993)

• Escelsa (processo iniciado no governo Itamar)

  
  

Itamar não expandiu o programa, mas manteve sua execução, consolidando a transição para um modelo de Estado menos interventor.

Governo Fernando Henrique Cardoso (1995–2002)

A grande onda de privatizações — abrangente, profunda e concentrada em setores estratégicos:

Telecomunicações

• Sistema Telebrás (1998) — maior privatização da história do país

  → desintegração do CPqD e perda de capacidade tecnológica nacional

  
  

Mineração

• Vale do Rio Doce (1997)

  → privatizada por valor considerado muito abaixo do patrimônio real

  → tornou-se gigante global, porém sem controle nacional

Energia elétrica

• Light (1996)

• CPFL (1997)

• Cerj (1996)

  → empresas adquiridas majoritariamente por grupos estrangeiros

  
  

Química e petroquímica

• Copesul

• PQU

• Nitrofértil

• Ultrafértil

  → cadeia petroquímica fragmentada e desnacionalizada

  
  

Transportes

• RFFSA (1996–1999)

• Fepasa (1998)

  → desmonte da engenharia ferroviária nacional

  
  

Bancos estaduais

• Banespa (2000)

• Banestado (2000)

• Bemge (1998)

• Banerj (1997)

  
  

O governo FHC consolidou o período de maior desnacionalização e privatização da história brasileira, com impacto estrutural duradouro sobre setores estratégicos e sobre a capacidade do Estado de coordenar o desenvolvimento econômico.

Empresas brasileiras que foram desnacionalizadas

Além das privatizações diretas, o período foi marcado por um processo acelerado de desnacionalização, no qual empresas privadas brasileiras foram adquiridas por grupos estrangeiros ou perderam capacidade competitiva diante da abertura comercial.

Indústria

• Metal Leve → MAHLE (1996)

• Cofap → Magneti Marelli (1997)

• Arno → Grupo SEB (1997)

• Gradiente → desestruturada pela abertura

• Sharp Brasil → encerrou operações após a abertura comercial

Esses casos ilustram a perda de autonomia tecnológica e produtiva em setores de engenharia e bens de consumo duráveis.

Alimentos e bebidas

Marcas fortes do mercado brasileiro passaram ao controle de multinacionais:

• Lacta → Kraft (1996)

• Kibon → Unilever (1997)

• Antarctica + Brahma → AmBev (1999) → AB InBev (2004)

O setor, antes dominado por empresas nacionais, tornou-se amplamente controlado por conglomerados globais.

Varejo

• Pão de Açúcar → Casino (acordo de 1999)

A entrada do grupo francês marcou o início da internacionalização do varejo brasileiro em larga escala.

Telecom e tecnologia

A abertura e a privatização do setor facilitaram a entrada de grandes grupos estrangeiros:

• Embratel → MCI (1998)

• Telesp → Telefónica (1998)

• GVT → Vivendi (2009, mas fragilização começa nos anos 1990)

  
  

O processo de desnacionalização teve um impacto estrutural profundo sobre a economia brasileira. Ao transferir o controle de empresas nacionais para grupos estrangeiros ou permitir que elas desaparecessem diante da concorrência externa, o país perdeu a capacidade de criar marcas globais e de sustentar uma produção de engenharia própria. Também se enfraqueceram os centros de decisão nacionais, que antes orientavam investimentos, estratégias tecnológicas e expansão produtiva a partir de prioridades internas.

O Gráfico 3 evidencia a queda da participação da indústria no PIB, indicando um processo de desindustrialização precoce associado às transformações dos anos 1990.

Com a redução da autonomia tecnológica em setores estratégicos, o Brasil tornou-se mais dependente de multinacionais para inovação, desenvolvimento de produtos e definição de rumos industriais. O resultado foi uma economia menos capaz de formular estratégias de longo prazo e mais vulnerável às decisões tomadas fora do país, comprometendo a construção de um projeto nacional de desenvolvimento consistente.

A extinção do Artigo 171 da Constituição — o golpe final

A extinção do Artigo 171 da Constituição, promovida no governo Fernando Henrique Cardoso em 1995 por meio da Emenda Constitucional nº 6, representou um dos golpes mais profundos — e menos debatidos — na estrutura do desenvolvimento nacional. Esse artigo definia o que era uma empresa brasileira e uma empresa brasileira de capital nacional, permitindo ao Estado oferecer tratamento diferenciado a empresas nacionais em setores estratégicos. Ele servia como base jurídica para políticas industriais, exigências de conteúdo local, compras governamentais estratégicas, proteção de setores sensíveis e financiamento direcionado a empresas de capital nacional.

Com sua revogação, o Estado perdeu a capacidade legal de distinguir empresas brasileiras de multinacionais, o que alterou profundamente a lógica das políticas públicas. O BNDES passou a financiar multinacionais como se fossem empresas nacionais, as compras públicas deixaram de priorizar produtores brasileiros e as políticas de conteúdo local ficaram fragilizadas. Sem o respaldo constitucional, a política industrial perdeu seu fundamento jurídico, dificultando a implementação de estratégias de desenvolvimento produtivo e tecnológico.

A consequência mais ampla foi a aceleração da desnacionalização da economia, já em curso desde o início dos anos 1990. Ao eliminar o principal instrumento constitucional de defesa e promoção da empresa nacional, o país abriu mão de um mecanismo essencial para construir autonomia tecnológica, fortalecer cadeias produtivas e consolidar centros de decisão internos. A revogação do Artigo 171 permanece como uma das mudanças estruturais mais profundas e silenciosas da história econômica brasileira.

O desmonte dos instrumentos de política industrial — governo por governo

Governo Collor (1990–1992)

O governo Collor marcou o início de uma ruptura institucional sem precedentes na estrutura de apoio ao desenvolvimento produtivo brasileiro. A lógica predominante era a de reduzir o papel do Estado na economia, o que levou ao desmonte de órgãos essenciais para a coordenação industrial e tecnológica.

• extinção da CACEX

  A CACEX, responsável pela política de comércio exterior e pela articulação entre exportações e desenvolvimento industrial, foi eliminada, deixando o país sem um instrumento central de planejamento estratégico das exportações.

  
  

• enfraquecimento do BNDES

  O banco perdeu parte de sua função de coordenador do investimento produtivo, sendo pressionado a atuar mais como financiador neutro do que como indutor do desenvolvimento.

  
  

• fim de órgãos de planejamento

  A extinção ou esvaziamento de estruturas de planejamento econômico reduziu a capacidade do Estado de formular políticas de longo prazo.

• desmonte inicial da política industrial

  A combinação dessas medidas desmontou as bases históricas da política industrial construída desde os anos 1950.

Governo Itamar Franco (1992–1994)

Embora menos ideológico que Collor, o governo Itamar não reverteu o processo em curso. A ausência de reconstrução institucional consolidou a fragilização do aparato estatal.

• continuidade do desmonte

  As estruturas já enfraquecidas permaneceram sem revitalização, mantendo o Estado em posição limitada para coordenar o desenvolvimento.

  
  

• ausência de reconstrução institucional

  Não houve iniciativas para recuperar órgãos de planejamento, políticas industriais ou mecanismos de coordenação tecnológica.

Governo FHC (1995–2002)

No governo Fernando Henrique Cardoso, o desmonte institucional atingiu seu ponto mais profundo. A agenda de reformas estruturais priorizou privatizações, abertura econômica e redução do papel do Estado, o que impactou diretamente os instrumentos de política industrial.

• extinção formal dos NAIs

  Os Núcleos de Articulação Industrial, responsáveis por integrar governo e setor produtivo, foram eliminados, reduzindo a capacidade de coordenação setorial.

  
  

• desmonte da área de participações

  O Estado abriu mão de sua presença acionária estratégica em empresas-chave, perdendo instrumentos de influência sobre setores industriais.

  
  

• fragmentação da Telebrás e do CPqD

  A privatização das telecomunicações desestruturou o CPqD, que era um dos maiores centros de pesquisa aplicada do hemisfério sul, comprometendo a autonomia tecnológica nacional.

  
  

• enfraquecimento da FINEP e do CNPq

  As principais agências de fomento à ciência, tecnologia e inovação sofreram cortes e perda de protagonismo.

A crença no mercado como estratégia

A lógica dominante da época era simples — e equivocada:

A competição internacional modernizará a indústria brasileira.

Mas isso ignorava um fato básico da história econômica mundial: nenhum país se industrializou ou se modernizou sem Estado forte, política industrial e proteção estratégica.

O Brasil acreditou que:

• o mercado substituiria o planejamento

• multinacionais trariam tecnologia espontaneamente

• abertura geraria produtividade automaticamente

• privatizações criariam inovação

• o Estado deveria se retirar da economia

  
  

Nada disso aconteceu.

A perda de capacidades tecnológicas e industriais

A combinação entre abertura comercial abrupta, privatizações sem estratégia e desmonte institucional provocou uma perda profunda e duradoura das capacidades tecnológicas e industriais do Brasil. Esse conjunto de políticas acelerou uma desindustrialização precoce, reduziu a complexidade econômica do país e levou à queda do investimento em pesquisa e desenvolvimento, justamente no momento em que a economia mundial se tornava mais intensiva em tecnologia. Centros de engenharia foram fechados, setores inteiros passaram ao controle de multinacionais e a dependência de importações cresceu rapidamente, comprometendo a autonomia tecnológica nacional.

Diversos segmentos estratégicos foram destruídos, enfraquecidos ou reduzidos à condição de simples montadores. A indústria de informática, antes protegida e com capacidade de inovação, foi desestruturada. O setor de telecomunicações, após a fragmentação do sistema Telebrás, perdeu seu núcleo tecnológico. Áreas como bens de capital, química fina, semicondutores e eletrônicos sofreram forte retração, enquanto o setor automotivo passou a operar majoritariamente como montador, com baixa densidade tecnológica local. A perda dessas cadeias produtivas significou não apenas fechamento de fábricas, mas também o desaparecimento de competências técnicas acumuladas ao longo de décadas.

Como mostra o Gráfico 4, a estrutura exportadora brasileira permaneceu concentrada em produtos de menor intensidade tecnológica, contrastando com o avanço de economias asiáticas.

Enquanto isso, países asiáticos — especialmente Coreia do Sul, Taiwan e posteriormente China — seguiram o caminho oposto. Eles protegeram seus mercados, investiram pesadamente em P&D, criaram marcas globais, fortaleceram empresas nacionais e utilizaram o Estado como coordenador estratégico do desenvolvimento. O contraste é evidente: enquanto essas economias construíam autonomia tecnológica e ampliavam sua presença global, o Brasil desmontava seus instrumentos de política industrial e abria mão de setores estratégicos. O resultado foi uma trajetória divergente, na qual o país perdeu capacidades essenciais para competir na economia do conhecimento.

Comparação internacional: o que o Brasil não fez

Enquanto o Brasil desmontava seu sistema de desenvolvimento, outros países faziam o contrário:

China

• política industrial agressiva

• metas tecnológicas

• proteção estratégica

• investimento maciço em P&D

• fortalecimento de empresas nacionais

  
  

Coreia do Sul

• apoio estatal contínuo

• exigências de desempenho

• construção de marcas globais

• investimento em engenharia

  
  

Estados Unidos

• Estado forte em tecnologia (DARPA, NASA, NSF)

• compras governamentais estratégicas

• proteção de setores sensíveis

  
  

Europa

• política industrial coordenada

• apoio a campeões nacionais

• integração entre ciência e indústria

  
  

O Brasil foi o único grande país que abriu mão de sua estratégia de desenvolvimento.

O impacto de longo prazo

Os efeitos estruturais das rupturas ocorridas nos anos 1990 continuam moldando o Brasil décadas depois. A desindustrialização persistente reduziu a capacidade do país de gerar empregos qualificados e de sustentar ganhos de produtividade, enquanto a dependência tecnológica se aprofundou, especialmente em setores de maior valor agregado. O déficit estrutural em bens industriais sofisticados tornou-se permanente, refletindo a dificuldade de competir em cadeias globais intensivas em conhecimento. Ao mesmo tempo, a fragilidade produtiva limitou a criação de marcas globais e restringiu o espaço para empresas brasileiras atuarem como protagonistas em mercados internacionais.

Essas transformações deixaram o país mais vulnerável externamente e menos capaz de disputar posições nos setores dinâmicos da economia mundial. A ausência de uma base industrial robusta e tecnologicamente avançada compromete a autonomia estratégica e reduz a capacidade de formular políticas de desenvolvimento de longo prazo. Assim, o legado das escolhas feitas nos anos 1990 não se resume a um período específico: ele se projeta no presente, condicionando o potencial de crescimento, inovação e inserção soberana do Brasil na economia global.

O resultado para o Brasil

Os anos 1990 deixaram um legado profundo e difícil de reverter. A ruptura com o modelo de desenvolvimento construído desde Vargas desmontou, em poucos anos, capacidades industriais e tecnológicas que levaram décadas para serem erguidas. Acreditou-se que a simples abertura de mercado substituiria o planejamento, que a competição externa substituiria a política industrial e que a globalização substituiria o Estado como coordenador do desenvolvimento. Nenhuma dessas apostas se confirmou. O país entrou no século XXI mais aberto, sim, mas também mais vulnerável, mais dependente e menos capaz de disputar espaço nos setores que definem o futuro da economia mundial.

O resultado para o Brasil foi a perda de densidade produtiva, de autonomia tecnológica e de protagonismo industrial. A desindustrialização persistente, a dificuldade de criar marcas globais e a incapacidade de competir em setores dinâmicos não são acidentes históricos: são consequências diretas das escolhas feitas naquele período. A lição é inequívoca — não existe desenvolvimento sem Estado coordenador, sem política industrial consistente, sem autonomia tecnológica e sem um projeto nacional claro. País algum se tornou grande abrindo mão de sua capacidade de decidir seu próprio destino. O Brasil tentou esse caminho e pagou caro.

Marcelo Lopes

Engenheiro e mestre em Engenharia de Produção. Atuou na formulação e gestão de políticas públicas nas áreas de ciência, tecnologia, inovação e desenvolvimento produtivo. Escreve sobre política industrial e estratégia tecnológica.