A Política Industrial Perdida: Desinvestimentos da Petrobras Reduziram a Capacidade de Política Industrial do Estado

O setor de petróleo sempre ocupou um lugar central na economia mundial. Nos últimos anos, porém, consolidou-se uma narrativa que estigmatiza o energético, apresentando-o como o grande vilão do aquecimento global e sugerindo à opinião pública que sua substituição seria viável no curto prazo.

No Brasil, a deslegitimação da Petrobras e do setor petrolífero abriu caminho para um processo acelerado de desintegração operacional da companhia durante os governos Temer e Bolsonaro, entre 2016 e 2022. Para compreender o que ocorreu nesse período, é preciso revisitar o argumento que justificou esse processo.

A Petrobras chegou ao governo Temer com uma dívida bruta de cerca de US$ 120 bilhões — resultado de três fatores combinados: os investimentos pesados no pré-sal, a corrupção e o represamento dos preços dos combustíveis, que drenou as finanças da companhia. A dívida era real e precisava ser enfrentada. O problema não foi reconhecer o diagnóstico, mas sim a terapia escolhida.

Cerimônia de toque de campainha na B3 para celebrar a oferta pública de distribuição secundária de ações ordinárias da BR Distribuidora.

A terapia escolhida pelo governo Temer, a partir de 2016, foi iniciar na Petrobras um amplo programa de desinvestimentos. A estratégia foi aprofundada durante o governo Bolsonaro. A justificativa oficial era tripla: reduzir o endividamento, concentrar investimentos no pré-sal e estimular a concorrência nos mercados de refino, de gás e de distribuição.

Mais do que vender ativos, esse processo fragmentou partes relevantes do sistema industrial articulado em torno da Petrobras. Ao longo de décadas, a companhia havia se consolidado como núcleo de coordenação tecnológica e produtiva em setores estratégicos como engenharia pesada, indústria naval, petroquímica, fertilizantes, refino, gás natural e equipamentos submarinos. A política de conteúdo local e as encomendas tecnológicas da estatal funcionavam como instrumentos de indução industrial, estimulando inovação, formação de fornecedores nacionais e geração de capacidade produtiva sofisticada no país.

A postura recente dos Estados Unidos sugere que o petróleo continua sendo tratado como ativo estratégico central da geopolítica global. As sanções ao Irã, as pressões sobre o setor petrolífero venezuelano e o incentivo à expansão da produção doméstica indicam que as grandes potências ainda enxergam o controle energético como instrumento de poder econômico e geopolítico.

O fato é que os desinvestimentos promovidos nos governos Temer e Bolsonaro retiraram do Estado brasileiro instrumentos essenciais para formular e executar políticas industriais nos setores que foram desmobilizados. Ao alienar ativos estratégicos, o país não apenas reduziu sua capacidade de coordenação econômica no presente — impôs limites concretos ao seu desenvolvimento futuro e colocou em risco a cadeia de fornecedores locais do setor.

1. A MALHA DE GASODUTOS: O PATRIMÔNIO QUE VIROU ALUGUEL

Ao longo de décadas, a Petrobras construiu uma malha de gasodutos que acompanha o litoral e avança pelo interior do país, formando uma infraestrutura essencial para qualquer empresa integrada de energia. É um ativo estratégico, parte do sistema nervoso da operação, algo que, em condições normais, jamais seria vendido. Ainda assim, foi justamente essa estrutura que se tornou alvo prioritário do programa de desinvestimentos iniciado em 2016.

A primeira etapa desse processo de desinvestimentos foi a NTS, que controlava cerca de 2.000 quilômetros de gasodutos no Sudeste — a região mais estratégica do país. Vendida em 2017 por cerca de US$ 5,19 bilhões, a Petrobras continuou usando os dutos, mas agora como cliente, pagando aluguel pela infraestrutura que ela mesma construiu. O mesmo roteiro se repetiu com a TAG, dona de 4.500 quilômetros de gasodutos no Norte e Nordeste: vendida em 2019–2020 por R$ 34,6 bilhões, tornou-se imediatamente uma fonte de despesa para a própria Petrobras.

Em pouco mais de uma década, o gasto acumulado com aluguel deve consumir praticamente todo o valor obtido com a venda desses ativos. Para os compradores, tratou-se de ativos com receita previsível e retorno garantido. Para o Estado brasileiro, significou abrir mão de instrumentos estratégicos de coordenação energética e de planejamento de longo prazo.

A venda da Gaspetro, em 2021, completou a retirada da presença estatal no setor. Com participações em 19 distribuidoras estaduais e uma rede de cerca de 10 mil quilômetros atendendo mais de 500 mil clientes, a Gaspetro representava a presença da Petrobras na distribuição de gás em todo o país. Sua alienação encerrou esse ciclo. O que se perdeu não foi apenas infraestrutura física: perdeu-se capacidade de coordenação, de política industrial e de planejamento energético. A malha de gasodutos, antes instrumento de desenvolvimento, virou fonte de renda para investidores privados e despesa permanente para a Petrobras.

2. A BR DISTRIBUIDORA: O FIM DA INTEGRAÇÃO "DO POÇO AO POSTO"

A BR Distribuidora foi, por décadas, a maior rede de distribuição de combustíveis do Brasil — o elo final de uma cadeia que começava nos poços e terminava nos postos espalhados pelo território nacional. Era a materialização do slogan “do poço ao posto”, síntese do modelo de empresa integrada que a Petrobras construiu ao longo de sua história.

A saída da Petrobras do setor de distribuição foi articulada no governo Temer e concluída no mandato de Bolsonaro. O processo ocorreu em etapas sucessivas. Em 2017, a Petrobras abriu o capital da BR na bolsa, levantando R$ 5 bilhões. Dois anos depois, em 2019, realizou uma nova oferta de ações que lhe retirou o poder de controle sobre a companhia, arrecadando mais R$ 8,56 bilhões. Em 2021, vendeu o restante de sua participação por R$ 11,358 bilhões, transformando a BR em uma empresa totalmente privada — hoje rebatizada como Vibra Energia.

Junto com a BR foi vendida também a Liquigás, distribuidora de GLP, por R$ 3,7 bilhões ao consórcio formado por Copagaz, Itaúsa e Nacional Gás Butano. Com essa operação, a Petrobras deixou de atuar no mercado de botijões, um setor de enorme capilaridade e presença cotidiana, especialmente entre as populações de baixa renda.

Sob a ótica de uma política energética integrada, a operação significou mais do que a perda de participação acionária. Perdeu-se a integração vertical que garantia à Petrobras capacidade de coordenação sobre toda a cadeia de combustíveis — da produção ao consumidor final. Ao abrir mão desse elo estratégico, a estatal reduziu sua capacidade de formular políticas de abastecimento, de estabilizar preços e de atuar em segmentos essenciais para a segurança energética do país.

3. O PARQUE DE REFINO: O QUE FOI VENDIDO E O QUE FICOU NA FILA

O programa de desinvestimentos previa a venda de oito das treze refinarias da Petrobras. Era uma reconfiguração profunda da estrutura industrial do país. No entanto, das oito unidades planejadas, três tiveram sua venda efetivamente concluída: a RLAM (novembro de 2021), a REMAN (novembro de 2022) e a SIX (novembro de 2022).

A RLAM — Refinaria Landulpho Alves, na Bahia — foi a primeira. Vendida em novembro de 2021 para a empresa controlada pelo fundo de investimento de Abu Dhabi, o Mubadala Capital, por US$ 1,8 bilhão, tornou-se a atual Refinaria de Mataripe.

A REMAN — Refinaria Isaac Sabbá, no Amazonas — foi vendida em novembro de 2022 para o grupo brasileiro Atem pelo valor final de US$ 257,2 milhões. A REMAN tinha capacidade de processamento de 46 mil barris de petróleo por dia.

A SIX — Unidade de Industrialização do Xisto, no Paraná — também foi vendida em novembro de 2022 para o grupo canadense Forbes & Manhattan (F&M) pelo valor final de US$ 41,6 milhões. A unidade tinha capacidade de processamento de 5.800 toneladas por dia de xisto.

A Lubnor — Refinaria de Lubrificantes e Derivados do Nordeste, no Ceará — chegou a ser vendida ao grupo Grepar em maio de 2022, mas a Petrobras reverteu o negócio em novembro de 2023.

As demais refinarias — RNEST (Abreu e Lima, PE), Regap (MG), Repar (PR) e Refap (RS) — permaneceram na fila de desinvestimentos até que o governo Lula suspendeu o processo.

O resultado desse movimento, ainda que incompleto, foi a fragmentação de um parque de refino que sempre funcionou como base da integração operacional da Petrobras. A venda de refinarias não significou apenas a perda de ativos industriais: significou a perda de capacidade de planejamento, de coordenação e de política energética. Refinarias são o coração da estratégia de abastecimento de um país. Ao colocá-las na prateleira, o Brasil abriu mão de instrumentos essenciais para orientar seu desenvolvimento e garantir segurança energética no longo prazo.

Além disso, o Brasil gasta volume significativo de divisas na importação de derivados, pois não consegue refinar todo o petróleo de que necessita para seu consumo interno.

4. AS OPERAÇÕES INTERNACIONAIS ENCERRADAS

A Petrobras já foi uma empresa genuinamente internacional, com presença em diversos países e atuação integrada em exploração, produção, refino e distribuição fora do Brasil. O programa de desinvestimentos iniciado em 2016 reduziu sistematicamente essa presença global, retirando a estatal de mercados estratégicos e reduzindo sua capacidade de operar como uma companhia multinacional de energia.

A primeira grande alienação foi a Petrobras Argentina (PESA), vendida em 2016 para a Pampa Energía por cerca de US$ 897 milhões. A operação envolvia ativos relevantes de petróleo, gás e distribuição no mercado argentino. No Chile, a Petrobras vendeu sua rede de distribuição, que incluía centenas de postos, terminais e operações aeroportuárias.

O movimento se repetiu em outros países. Entre 2016 e 2020, a Petrobras encerrou ou vendeu operações no Paraguai, Uruguai, Japão e Nigéria, abandonando ativos de exploração, refino e distribuição que sustentavam sua presença regional e internacional.

Mais do que o valor financeiro arrecadado, o que se perdeu foi a capacidade da Petrobras de disputar mercados, ampliar suas reservas, promover exportações da sua cadeia de fornecedores, integrar cadeias regionais de energia e atuar como instrumento de projeção econômica e geopolítica do Brasil. A estatal tornou-se mais restrita, menos integrada e menos relevante no cenário energético global.

5. CAMPOS DE PETRÓLEO: CENTENAS DE CONCESSÕES TRANSFERIDAS

Entre 2019 e 2022, a Petrobras vendeu dezenas de ativos em terra e offshore, incluindo ativos relevantes no Rio Grande do Norte, em Sergipe e na Bacia de Campos. O Polo Carmópolis, em Sergipe — o maior campo terrestre em produção contínua do país — foi transferido para a iniciativa privada, enquanto ativos históricos no Rio Grande do Norte passaram para operadores independentes. Também foram alienadas participações em campos offshore como Baúna e Frade.

Segundo os planos estratégicos da companhia, a Petrobras projetava alienar mais de 200 campos terrestres e de águas rasas, além de ativos complementares em outros países. O movimento reduziu drasticamente a presença operacional da estatal em regiões onde historicamente desempenhava papel central na geração de empregos, arrecadação e dinamização econômica.

O argumento de “foco no pré-sal” serviu como justificativa técnica para uma estratégia que produziu outro efeito: a fragmentação territorial da Petrobras e a perda de instrumentos de desenvolvimento regional, conteúdo local e coordenação econômica. O desinvestimento em campos maduros não apenas reduziu o portfólio da empresa — reduziu a capacidade do país de utilizar o petróleo como vetor de desenvolvimento.

Outro efeito relevante foi reduzir a capacidade do Estado, via Petrobras, de influenciar o destino comercial do petróleo explorado no país. Em 2024, empresas privadas e multinacionais responderam por 66% das exportações brasileiras de petróleo bruto — fatia que recuou para o patamar de 60% em 2025. Em 2009, essa participação era inferior a 10%. Em pouco mais de uma década, operadores privados e multinacionais passaram a controlar a maior parte das exportações brasileiras de petróleo bruto.

Entre os principais exportadores estão estatais estrangeiras, como a chinesa CNPC e a norueguesa Equinor, além de grandes multinacionais privadas como Shell, ExxonMobil, TotalEnergies e Repsol.

6. ENERGIA SOLAR E EÓLICA: A SAÍDA DAS RENOVÁVEIS

Este capítulo evidencia o equívoco estratégico do período: enquanto Shell, BP, Total Energies e Equinor investiam bilhões para consolidar posições em solar e eólica, a Petrobras fazia o movimento oposto. Entre 2016 e 2021, vendeu todo o portfólio de renováveis justamente quando os custos dessas tecnologias despencavam e seu valor estratégico crescia rapidamente — um movimento que colocou a estatal na contramão da transição energética global.

Ainda no governo Lula (2007 – 2010), a Petrobras havia estruturado um complexo de quatro parques eólicos em Guamaré, no Rio Grande do Norte — Mangue Seco 1, 2, 3 e 4 — com capacidade instalada total de 104 MW, cada unidade com 26 MW. Esse conjunto, que poderia ter sido a base de uma expansão robusta em renováveis, foi vendido de forma fragmentada ao longo de 2020 e 2021.

A venda dos parques ocorreu de forma fatiada: em Mangue Seco 1, a Petrobras se desfez de seus 49% por R$ 44 milhões para a V2I Energia, da Vinci Infraestrutura; em Mangue Seco 2, vendeu os 51% restantes ao FIP Pirineus por R$ 34,2 milhões, permitindo que o fundo assumisse controle total; já Mangue Seco 3 e 4 foram repassados à V2I Transmissão, também da Vinci, por R$ 89,9 milhões referentes à participação de 49% da estatal.

Com a venda desses ativos, a Petrobras abandonou por completo o setor eólico, recebendo R$ 168,1 milhões pelas quatro. Ao concentrar-se exclusivamente em petróleo e gás, a estatal caminhou na contramão do movimento global: enquanto o mundo acelerava investimentos em renováveis, a Petrobras reduzia sua presença justamente quando esses ativos se tornavam mais competitivos e decisivos para o futuro energético.

No setor solar, restou apenas a pequena usina de Alto do Rodrigues, de 1,1 MWp, mantida por ser pequena demais para venda. No governo Lula, ela ganhou nova função ao ser ampliada para abastecer o projeto piloto de hidrogênio renovável. O contraste é evidente: o que foi alienado por valores relativamente baixos agora precisa ser reconstruído às pressas — e a custos muito mais altos — para que a Petrobras volte a ter presença relevante em renováveis.

A estatal retomou metas ambiciosas: alcançar 10% do mercado de geração solar e eólica até 2028 (cerca de 5 GW), mapear 76,3 GW em potenciais aquisições e investir US$ 5,2 bilhões em eólica, solar e hidrogênio. Em síntese, vendeu ativos estratégicos por R$ 168 milhões e agora terá de investir bilhões para recuperar espaço num setor que abandonou justamente no momento em que ele se tornava decisivo para o futuro energético.

7. O SETOR DE BIOCOMBUSTÍVEIS: A SAÍDA SISTEMÁTICA DE UMA CADEIA ESTRATÉGICA

A partir de 2008, a Petrobras construiu uma das plataformas de biocombustíveis mais completas do setor, com presença em etanol, biodiesel, cogeração e pesquisa tecnológica. Era um projeto estruturante, mas o governo Temer iniciou sua desarticulação e o governo Bolsonaro a concluiu. A primeira unidade atingida foi a usina de Quixadá (CE), hibernada em 2016 como parte da estratégia de “enxugamento” da estatal. Com capacidade de 109 mil m³ por ano e processamento de óleo residual coletado por catadores, combinava produção energética, inclusão social e sustentabilidade — e permanece desativada desde então.

Em 2019, o processo avançou com a venda da participação da PBio na Bioóleo Industrial e Comercial S.A. (6,07%) e com a dissolução da PCBios, joint venture da Petrobras com a Mitsui. Em 2020, a PBio vendeu sua participação de 8,4% na Bambuí Bioenergia (MG) por um valor simbólico decorrente do patrimônio líquido negativo da empresa. A Bambuí atuava em etanol hidratado e cogeração, integrando uma cadeia que a Petrobras havia ajudado a estruturar.

A BSBios, uma das maiores produtoras de biodiesel do país, foi o passo seguinte. Com duas usinas de grande porte em Passo Fundo (RS) e Marialva (PR), cada uma com capacidade de 414 mil m³/ano, era um dos pilares da estratégia nacional de biodiesel. Em fevereiro de 2021, a Petrobras vendeu sua participação de 50% por R$ 322 milhões para a RP Participações em Biocombustíveis, aprofundando a saída do setor.

Depois de alienar participações minoritárias, o governo Bolsonaro colocou à venda a própria PBio, subsidiária integral da Petrobras no setor de biocombustíveis. O processo avançou por todas as etapas formais — teaser, fase não vinculante e fase vinculante — e incluía as três usinas da PBio: Candeias (BA), com 304 mil m³/ano; Montes Claros (MG), com 167 mil m³/ano; e Quixadá (CE), já hibernada. A venda só não foi concluída devido à resistência sindical e à mudança de governo, sendo encerrada pela gestão Lula.

Criada em 2008, a PBio chegou a ter participação em nove usinas de etanol, capacidade de moagem de 24,5 milhões de toneladas de cana, produção anual de 1,5 bilhão de litros e metas ambiciosas de expansão para biodiesel. Seis anos após o início do desinvestimento, restavam apenas três usinas — uma delas hibernada — e nenhuma participação relevante em etanol.

O que se vendeu não foi apenas um conjunto de ativos, mas uma cadeia estratégica inteira: biocombustíveis são centrais para a transição energética, a segurança energética e a política agrícola brasileira. Ao desarticular essa plataforma, o país perdeu capacidade tecnológica, industrial e de coordenação setorial — e terá de reconstruí-la a custos muito maiores.

8. O SETOR DE FERTILIZANTES: AMPLIAÇÃO DA VULNERABILIDADE

Entre todos os desinvestimentos realizados no período, poucos tiveram consequências tão graves para a segurança alimentar do país quanto a desestruturação do setor de fertilizantes. Trata-se de um caso emblemático de como decisões de curto prazo podem comprometer a soberania nacional por décadas.

A primeira ruptura ocorreu em março de 2018, quando a Petrobras decidiu paralisar as fábricas de fertilizantes nitrogenados da Bahia (Fafen-BA) e de Sergipe (Fafen-SE), alegando prejuízos operacionais. Em novembro de 2019, ambas foram arrendadas à Proquigel Química, que só conseguiu retomar a produção em 2021. O hiato deixou o país ainda mais dependente de importações em um mercado global volátil.

Em 2020, a Petrobras aprovou o fechamento da Fafen-PR, em Araucária. A decisão foi grave: antes de ser hibernada, a unidade respondia por 30% da produção nacional de ureia e amônia e por 65% do ARLA 32 — insumo essencial para o transporte rodoviário. O impacto sobre preços, oferta e logística foi imediato.

Há um componente crítico que explica parte dessa trajetória. Com a adoção do Preço de Paridade de Importação (PPI) no governo Temer, os insumos fornecidos pela Petrobras às suas próprias subsidiárias ficaram artificialmente caros. As fábricas passaram a registrar prejuízos não por ineficiência intrínseca, mas porque a política de preços criada pela gestão da Petrobras tornou inviável a operação de unidades que dependiam de gás natural como matéria-prima.

O caso mais emblemático é o da UFN-III, em Três Lagoas (MS). Concebida como um projeto estratégico para reduzir a dependência externa de fertilizantes, a unidade teria capacidade de produzir 3.600 toneladas diárias de ureia e 2.200 toneladas diárias de amônia. A Petrobras tentou vendê-la duas vezes para a empresa russa Acron — a única interessada em apresentar proposta vinculante —, mas as negociações não avançaram. O projeto ficou paralisado por anos. As obras só deverão ser retomadas em junho/julho de 2026, com investimento estimado de US$ 1 bilhão e início de operação previsto para 2029 — quase quinze anos após a interrupção.

A desarticulação do setor de fertilizantes foi uma decisão amplamente criticada por especialistas em segurança alimentar e política industrial. Em um país cuja agricultura depende de importações para suprir mais de 80% dos fertilizantes nitrogenados, fechar fábricas e paralisar projetos estruturantes significou renunciar a instrumentos essenciais para a segurança alimentar, a estabilidade de preços e a autonomia produtiva.

O resultado é um país mais vulnerável a choques externos, mais dependente de fornecedores estrangeiros e menos capaz de planejar seu próprio futuro agrícola.

9. O QUE FOI DESCONTINUADO SEM SER VENDIDO

Uma parte significativa da perda de capacidade estatal ocorreu de maneira silenciosa: projetos estratégicos foram simplesmente abandonados, paralisados ou colocados na fila de desinvestimentos sem jamais terem sido concluídos. É o tipo de procedimento que não aparece em balanços, mas que compromete o futuro de forma profunda.

A Refinaria Abreu e Lima (RNEST), em Pernambuco, é um exemplo emblemático. Relativamente nova e ainda longe de operar em plena capacidade, foi colocada na fila de venda como se fosse um ativo maduro e dispensável. A simples sinalização de desinvestimento paralisou expansões, atrasou obras complementares e comprometeu a lógica de integração do parque de refino.

O mesmo ocorreu com a indústria naval. Os contratos das plataformas P-76 e P-77 com estaleiros brasileiros foram renegociados, com migração de parte significativa das obras para a China, contribuindo para o colapso de estaleiros como o Inhaúma e o Ecovix. O impacto foi significativo: milhares de empregos qualificados perdidos, cadeias produtivas desarticuladas e a interrupção de um ciclo de aprendizado tecnológico que vinha sendo construído desde o início dos anos 2000.

No setor de fertilizantes, além das fábricas fechadas ou vendidas, projetos estruturantes foram descartados antes mesmo de chegarem à fase de obras. As Unidades de Fertilizantes Nitrogenados de Linhares (ES) e Uberaba (MG), concebidas para reduzir a dependência externa de insumos agrícolas, foram abandonadas sem que o país tivesse qualquer alternativa equivalente.

Projetos que poderiam ampliar a capacidade industrial, energética e tecnológica do país foram congelados, adiados ou simplesmente abandonados. Não houve apenas perda de ativos — os efeitos dessas decisões podem limitar capacidades industriais e tecnológicas futuras.

10. A PERDA DO CONTROLE SOBRE PREÇOS

Entre todas as consequências do processo de desinvestimentos, a mais sentida pela população — e paradoxalmente uma das menos discutidas — foi a perda da capacidade do Estado de influenciar os preços dos combustíveis. A venda de ativos da Petrobras não foi apenas patrimonial: alterou estruturalmente o modo como o país consegue amortecer choques externos e estabilizar preços internos.

Antes desse processo, a Petrobras era uma empresa verticalmente integrada — extraía, refinava, transportava e distribuía — o que lhe permitia absorver impactos em diferentes elos da cadeia. Esse amortecedor natural foi sendo desmontado entre 2016 e 2022, começando pela adoção do Preço de Paridade de Importação (PPI) em outubro de 2016. O combustível passou a seguir preços internacionais acrescidos de custos logísticos, fazendo com que a Petrobras se comportasse como importadora, mesmo produzindo petróleo no Brasil a custos muito inferiores. O PPI desconectou a formação de preços da realidade produtiva nacional, ampliando a vulnerabilidade do país a choques externos.

A segunda etapa foi a venda dos ativos logísticos e de distribuição. Sem BR Distribuidora, Liquigás, Gaspetro, TAG e NTS, a Petrobras perdeu o controle sobre o que acontece depois da refinaria. Mesmo quando segura preços na saída, não controla mais a cadeia. Com parte do diesel importado e operadores privados buscando maximizar margens, abriu-se espaço para aumentos significativos ao longo do caminho.

Os dados mostram isso com clareza: enquanto o diesel da Petrobras ficou estável em R$ 3,30 entre janeiro e março de 2026, o preço baseado no PPI saltou de R$ 3,19 para R$ 5,32, segundo a Abicom. A Acelen, na Bahia, elevou sua cotação de R$ 3,31 para R$ 5,02, e a Reman seguiu a mesma lógica. A venda da RLAM — justificada como forma de criar concorrência — produziu o oposto: a Bahia passou a ter alguns dos combustíveis mais caros do país.

A perda de controle também atingiu o gás natural. Ao vender TAG, NTS e Gaspetro, a Petrobras abriu mão do domínio sobre o transporte e a distribuição do gás que alimenta termelétricas e indústrias — e passou a pagar aluguel pela infraestrutura que ela mesma construiu. A venda de refinarias regionais eliminou ainda a capacidade de praticar preços diferenciados por região, uma das ferramentas mais eficazes de estabilização em um país continental.

Em síntese, embora a Petrobras ainda produza 89,9% do petróleo do Brasil como operadora (63,4% como concessionária), já não controla a cadeia o suficiente para usar essa posição como instrumento de política de preços. A estrutura foi pulverizada entre operadores privados, cada um maximizando seus próprios retornos — e nenhum com obrigação de proteger o consumidor brasileiro de choques internacionais.

11. A POLÍTICA INDUSTRIAL QUE NUNCA PÔDE SER FEITA: O CUSTO DO QUE FOI COMPROMETIDO ANTES DE COMEÇAR

Há uma dimensão desse processo de desinvestimentos que raramente aparece no debate público com a clareza necessária. Não se trata apenas do que existia e foi vendido, nem do prejuízo imediato registrado nos balanços. Trata‑se de algo mais profundo e mais difícil de mensurar: a perda da capacidade de fazer política industrial futura nos setores em que os ativos foram alienados.

Política industrial não nasce de um decreto. Ela depende de ativos físicos, de capacidade técnica acumulada, de cadeias de fornecedores construídas ao longo de anos e de uma empresa âncora com presença nos elos estratégicos. Quando esses ativos são vendidos, não se perde apenas receita — perde-se a plataforma a partir da qual qualquer política futura poderia ser implementada.

O exemplo mais evidente está nos fertilizantes. A dependência externa brasileira ultrapassa 80%. O país é o maior exportador de commodities agropecuárias do mundo em volume, o maior exportador de soja, o segundo maior de milho — e, ainda assim, importa mais de quatro quintos dos insumos que tornam essa produção possível. A crise de fertilizantes de 2022–2023, agravada pelas sanções à Rússia, mostrou como a falta de autossuficiência pode gerar inflação alimentar e instabilidade social. O Brasil sentiu isso diretamente: preços dispararam, custos do agronegócio explodiram e o país que alimenta o mundo descobriu que não controla os insumos que sustentam sua própria produção.

Qual seria o instrumento natural para reduzir essa dependência? Uma empresa integrada de energia que controla gás natural — matéria-prima básica dos fertilizantes nitrogenados — e que possui capacidade de investimento e presença industrial. Era exatamente o que a Petrobras era antes de 2016. Com essa plataforma, uma decisão de Estado poderia reduzir a dependência externa em menos de uma década. Mas essa plataforma foi progressivamente desarticulada: fábricas fechadas, arrendadas ou colocadas à venda; participações em bioenergia liquidadas. Quando o governo Lula decidiu retomar a UFN‑III em 2026, precisou retomar um projeto paralisado há mais de uma década, recontratando equipes e recalibrando cronogramas — mesmo com 81% da estrutura já construída.

Enquanto fertilizantes não forem tratados como ativos estratégicos dentro de uma política de Estado, o Brasil continuará exibindo alta produtividade agrícola, porém sustentada por uma dependência externa estrutural.

O mesmo raciocínio vale para as renováveis. Uma Petrobras com presença consolidada em eólica e solar seria hoje o instrumento natural de uma política nacional de transição energética. Poderia ancorar cadeias de fornecedores de aerogeradores e painéis fotovoltaicos, gerar escala para a indústria nacional e liderar a construção de um complexo industrial verde — assim como liderou a industrialização petroquímica nas décadas anteriores.

O modelo de partilha brasileiro buscou inspiração no modelo norueguês, no qual a estatal Equinor desempenhou papel central no desenvolvimento do Mar do Norte. Na Noruega, a estatal sempre operou com disciplina de mercado, governança robusta e visão de longo prazo. O que o modelo norueguês ensina é simples: uma empresa estatal forte, presente nos elos estratégicos da cadeia energética, não é obstáculo ao setor privado — é âncora, indutor e estabilizador. A Noruega acredita em competição e transparência, mas isso nunca foi incompatível com uma forte presença estatal. O resultado é um fundo soberano que, no exercício de 2025, registrou lucro de US$ 247 bilhões, com retorno de 15,1%.

A estratégia adotada entre 2016 e 2022 seguiu direção oposta. Vendeu os ativos logísticos que permitiriam uma política de gás barato para a indústria. Vendeu as fábricas que sustentariam uma política de segurança alimentar. Vendeu os parques eólicos que poderiam ancorar uma política de transição energética. Vendeu a distribuidora que permitiria uma política de preços de combustíveis. E fez tudo isso justamente quando o mundo despertava para a centralidade estratégica de cada um desses setores.

A política industrial brasileira atual prevê adensar cadeias produtivas para a transição energética, garantir segurança energética e estimular petróleo e gás de baixo custo e baixa pegada de carbono. São objetivos corretos — mas, em grande parte, mais difíceis de alcançar com a mesma velocidade e os mesmos instrumentos que existiriam se o processo de desinvestimentos não tivesse ocorrido.

Experiências internacionais mostram como setores estratégicos podem ser usados de forma inteligente para desenvolver cadeias produtivas inteiras quando o Estado mantém capacidade de coordenação. O Reino Unido, por exemplo, criou o Offshore Supplies Office para usar o poder de compra do setor de petróleo do Mar do Norte como alavanca para formar e consolidar fornecedores nacionais; a Noruega fez o mesmo com o Intsok, articulando governo, Equinor e indústria para internacionalizar empresas locais e criar campeões nacionais. Ambos os casos demonstram como uma política industrial bem desenhada depende de ativos estratégicos sob controle público para gerar escala, previsibilidade e demanda capaz de transformar a estrutura produtiva. Esses modelos serão analisados em artigos específicos na sequência, dada sua relevância para o debate brasileiro.

A política industrial descreve o destino. Os ativos vendidos eram o veículo. E o veículo foi desmontado e vendido por peças antes da viagem começar.

O BALANÇO: O QUE A PETROBRAS PERDEU E O QUE O BRASIL PERDEU COM ELA

O programa de desinvestimentos entre 2016 e 2022 produziu efeitos imediatos e outros que ainda estão sendo contabilizados. No plano mensurável, a Petrobras deixou de ser uma empresa integrada. A companhia que operava “do poço ao posto” — extraindo, refinando, transportando, distribuindo e investindo em biocombustíveis e renováveis — tornou‑se essencialmente uma produtora e exportadora de petróleo bruto. Essa perda de integração reduziu sua capacidade econômico‑financeira de amortecer choques do volátil mercado global de energia e a tornou estruturalmente mais vulnerável.

No plano das consequências de longo prazo, o impacto é ainda mais profundo. Ativos foram vendidos; gasodutos antes próprios passaram a gerar custos bilionários em aluguel; a saída das renováveis obrigará a Petrobras a gastar muito mais para reconstruir o que já teve; a desativação do setor de fertilizantes ampliou a dependência externa do agronegócio; a perda de refinarias e distribuidoras reduziu a soberania sobre a precificação dos combustíveis; e a fragmentação da cadeia energética fragilizou a plataforma que permitiria ao país executar uma política industrial robusta de transição energética e segurança alimentar.

O debate sobre se esse foi o melhor caminho para a Petrobras — e para o Brasil — continuará por muitos anos. Mas os fatos são claros: ativos estratégicos foram alienados, projetos estruturantes foram abandonados, cadeias industriais foram desarticuladas e a maior empresa do país chegou ao governo Lula mais enxuta e rentável no curtíssimo prazo, porém estruturalmente mais frágil e estrategicamente mais limitada. O país perdeu não apenas patrimônio, mas instrumentos de soberania, desenvolvimento e futuro.

O Brasil promoveu uma ampla redução de sua infraestrutura estratégica justamente no momento em que o mundo redescobria o valor econômico, industrial e geopolítico da indústria do petróleo e de seus subsetores.

Marcelo Lopes

Engenheiro Mecânico e Mestre em Engenharia de Produção. Atuou na formulação e gestão de políticas públicas nas áreas de ciência, tecnologia, inovação e desenvolvimento produtivo. Escreve sobre política industrial e estratégia tecnológica.

Fontes:

INTRODUÇÃO — Dívida bruta da Petrobras

• Petrobras. Resultado 4T2016 — Endividamento bruto. Rio de Janeiro, março de 2017. Disponível em: https://exame.com/negocios/divida-bruta-da-petrobras-atingiu-r-385784-bi-em-dezembro/

CAPÍTULO 1 — A Malha de Gasodutos

NTS — Nova Transportadora do Sudeste

• Petrobras. Fato Relevante: Aprovação da venda de 90% da NTS. 23 de setembro de 2016. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2016-09/petrobras-anuncia-venda-de-gasodutos-iniciativa-privada-por-us-52-bilhoes

• Petrobras. Fato Relevante: Conclusão da venda da NTS (Form 6-K, SEC). 4 de abril de 2017. Disponível em: https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/0001119639/000130901417000287/htm_11013.htm

TAG — Transportadora Associada de Gás

• Senado Federal. "Senadores avaliam venda da TAG pela Petrobras". 19 de junho de 2019. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2019/06/19/senadores-avaliam-venda-da-tag-pela-petrobras

• Agência Brasil. "Petrobras conclui venda de participação em transportadora de gás". 21 de julho de 2020. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2020-07/petrobras-conclui-venda-de-participacao-em-transportadora-de-gas

CAPÍTULO 2 — BR Distribuidora e Liquigás

BR Distribuidora

• Petrobras. Fato Relevante: Conclusão da oferta pública de ações da BR Distribuidora (Form 6-K, SEC). Julho de 2019. URL: https://www.sec.gov/cgi-bin/browse-edgar?action=getcompany&CIK=0001119639&type=6-K&dateb=&owner=include&count=40

Liquigás

• Agência Brasil. "Petrobras vende sua participação na Liquigás". 24 de dezembro de 2020. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2020-12/petrobras-vende-sua-participacao-na-liquigas

• Infomoney. "Petrobras vende Liquigás por R$ 3,7 bilhões para Copagaz/Itaúsa". 7 de novembro de 2019. Disponível em: https://www.infomoney.com.br/negocios/petrobras-vende-liquigas-por-r-37-bilhoes/

• Petrobras. Fato Relevante: Conclusão da venda da Liquigás (Form 6-K, SEC). Dezembro de 2020. URL: https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/0001119639/000129281420004395/pbra20201224_6k.htm

CAPÍTULO 3 — Refinarias

•   ANP. Anuário Estatístico Brasileiro do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis — 2022. Tabelas de capacidade de refino por unidade. URL: https://www.gov.br/anp/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/anuario-estatistico

•   Petrobras. Plano Estratégico 2021–2025. Seção de downstream e desinvestimentos. URL: https://api.mziq.com/mzfilemanager/v2/d/25fdf098-34f5-4608-b7e4-3b2f35d45cf0/a17cfeda-ad78-31f8-a73d-d4bf3ef0b37f

RLAM — Refinaria Landulpho Alves (atual Refinaria de Mataripe)

• Agência Brasil. "Petrobras conclui venda da Refinaria Landulpho Alves, na Bahia". 30 de novembro de 2021. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2021-11/petrobras-conclui-venda-da-refinaria-landulpho-alves-na-bahia

• TCU / Mais Retorno. "TCU estipula prazo para técnicos avaliarem suspensão de venda da RLAM". Abril de 2021. Disponível em: https://maisretorno.com/portal/tcu-estipula-prazo-para-tecnicos-avaliarem-suspensao-de-venda-da-rlam

• Petrobras. Fato Relevante: Conclusão da venda da RLAM (Form 6-K, SEC). 30 de novembro de 2021. URL: https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/0001119639/000129281421003867/pbra20211130_6k.htm

REMAN — Refinaria Isaac Sabbá

• Petrobras. Fato Relevante: Conclusão da venda da REMAN (Form 6-K, SEC). 30 de novembro de 2022. Disponível em: https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/0001119639/000129281422004626/pbr20221130_6k1.htm

SIX — Unidade de Industrialização do Xisto

• Petrobras. Fato Relevante: Conclusão da venda da SIX (Form 6-K, SEC). 4 de novembro de 2022. Disponível em: https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/0001119639/000129281422004301/pbr20221104_6k.htm

• Agência Petrobras. "Petrobras conclui venda da SIX". 4 de novembro de 2022. Disponível em: https://agencia.petrobras.com.br/w/petrobras-conclui-venda-da-six

CAPÍTULO 4 — Operações Internacionais

PESA — Petrobras Argentina

• Petrobras Argentina S.A. Form 6-K — Aprovação da venda de participação na PESA à Pampa Energía (SEC). Maio de 2016. Disponível em: https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/0001449877/000144987716000027/f6k13052016.htm

Capítulo 5 — Campos de Petróleo

Participação privada nas exportações em 2009 era inferior a 10%

• ANP. Boletim da Produção de Petróleo e Gás Natural. Edições históricas 2009–2010. URL: https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/producao-e-royalties/producao/boletim-producao-petroleo-gas

• Ineep. "O recorde da exportação de petróleo e o descompasso entre produção e refino no Brasil". Março de 2025. URL: https://eixos.com.br/combustiveis-e-bioenergia/o-recorde-da-exportacao-de-petroleo-e-o-descompasso-entre-o-crescimento-da-producao-e-a-capacidade-de-refino-no-brasil/

CAPÍTULO 6 — Energia Eólica

Complexo Mangue Seco (Guamaré, RN)

• Agência Petrobras. "Petrobras assina contrato para venda de Mangue Seco 3 e 4". 7 de janeiro de 2021. Disponível em: https://www.agenciapetrobras.com.br/Materia/ExibirMateria?p_materia=983278

• Infomoney. "Petrobras conclui a venda da Eólica Mangue Seco 1 por R$ 44 milhões". 9 de abril de 2021. Disponível em: https://www.infomoney.com.br/mercados/petrobras-conclui-a-venda-da-eolica-mangue-seco-1-por-r-44-milhoes/

Metas de renováveis da Petrobras no governo Lula (5 GW até 2028, US$ 5,2 bi)

• Petrobras. Plano Estratégico 2024–2028. Seção de transição energética. URL: https://api.mziq.com/mzfilemanager/v2/d/25fdf098-34f5-4608-b7e4-3b2f35d45cf0/8e0ce3c0-05d1-8fb4-ad7c-7d48826c6254

• Agência Petrobras. "Petrobras apresenta Plano Estratégico 2024–2028". Novembro de 2023. URL: https://agencia.petrobras.com.br/w/petrobras-apresenta-plano-estrategico-2024-2028

Capítulo 7 — Biocombustíveis

BSBios — venda de 50% por R$ 322 milhões em 2021

• Petrobras. Fato Relevante: Conclusão da venda da participação na BSBios (Form 6-K, SEC). Fevereiro de 2021. URL: https://www.sec.gov/cgi-bin/browse-edgar?action=getcompany&CIK=0001119639&type=6-K&dateb=20210301&owner=include&count=10

• CVM. Fato relevante Petrobras — BSBios. Fevereiro de 2021. URL: https://www.rad.cvm.gov.br/ENET/frmConsultaExternaCVM.aspx (busca por "Petrobras BSBios")

PBio — capacidades das usinas (Candeias, Montes Claros, Quixadá)

• Petrobras Biocombustível. Relatório de Sustentabilidade 2020. URL: https://sustentabilidade.petrobras.com.br

• MME (Ministério de Minas e Energia). Boletim do Setor de Biocombustíveis. Edições 2020–2021. URL: https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/secretarias/petroleo-gas-natural-e-biocombustiveis/publicacoes-1/boletim-mensal-dos-combustiveis-renovaveis

Bambuí Bioenergia — venda da participação de 8,4% (patrimônio líquido negativo)

• Petrobras. Notas Explicativas às Demonstrações Financeiras — 2020. Seção de desinvestimentos. URL: https://www.investidorpetrobras.com.br/resultados-e-comunicados/resultados/2020

PCBios — dissolução da joint venture com Mitsui

• Petrobras. Relatório Anual 20-F — 2019. Seção de subsidiárias e desinvestimentos. URL: https://www.sec.gov/cgi-bin/browse-edgar?action=getcompany&CIK=0001119639&type=20-F&dateb=&owner=include&count=10

CAPÍTULO 8 — Fertilizantes

• ANDA (Associação Nacional para Difusão de Adubos). Relatório de dependência de importações — 2024/2025. Citado em: https://opresenterural.com.br/brasil-segue-vulneravel-com-85-dos-fertilizantes-importados-e-producao-nacional-estagnada/

• FAO. Dados de produção e dependência de importação de fertilizantes no Brasil — 2023. Citado em: https://agro.insper.edu.br/agro-in-data/artigos/qual-e-a-dependencia-do-agro-brasileiro-das-importacoes-de-fertilizantes

• MDIC (Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços). "Brasil gasta US$ 25 bi por ano com importação de fertilizantes". Citado em: https://brasil61.com/n/brasil-gasta-us-25-bi-por-ano-com-importacao-de-fertilizantes-segundo-ministerio-pind234398

Fafen-PR: 30% da ureia/amônia nacional e 65% do ARLA 32

• IBP (Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás). Nota Técnica sobre Fertilizantes Nitrogenados. 2020. URL: https://www.ibp.org.br/observatorio-do-setor/analises/fertilizantes-nitrogenados-e-o-papel-da-petrobras

• MME. Nota Técnica: Impacto do fechamento da Fafen-PR. 2020. URL: https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/secretarias/petroleo-gas-natural-e-biocombustiveis

UFN-III — retomada em 2026, 81% construída, US$ 1 bi de investimento

• Petrobras. Fato Relevante: Retomada das obras da UFN-III. 2025–2026. URL: https://agencia.petrobras.com.br (busca por "UFN-III")

• Agência Brasil. Cobertura da retomada das obras em Três Lagoas (MS). URL: https://agenciabrasil.ebc.com.br (busca por "UFN-III Três Lagoas")

Capítulo 10 — Controle sobre Preços

Diferencial PPI vs. preço Petrobras (jan–mar 2026, Abicom)

• Abicom (Associação Brasileira dos Importadores de Combustíveis). Boletim Semanal de Preços — janeiro a março de 2026. URL: https://abicom.com.br/boletins

• ANP. Levantamento de Preços de Combustíveis — séries históricas 2026. URL: https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/precos-e-defesa-da-concorrencia/precos/precos-ao-consumidor/levantamento-de-precos

Acelen (Refinaria de Mataripe) — elevação de preços pós-venda

• ANP. Boletim de Acompanhamento de Mercado — Refino. 2024–2026. URL: https://www.gov.br/anp/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/boletins-anp/bam

CAPÍTULO 11 — Referência ao Modelo Norueguês

• Norges Bank Investment Management (NBIM). Resultados anuais do Fundo Soberano da Noruega — 2025. Janeiro de 2026. Citado em:

  • Jornal Econômico (Portugal): https://jornaleconomico.sapo.pt/noticias/noruega-fundo-soberano-apresenta-lucro-de-206-mil-milhoes-de-euros-em-2025/

  • CNN Brasil: https://www.cnnbrasil.com.br/blogs/ciro-dias-reis/economia/macroeconomia/fornecedor-confiavel-da-europa-noruega-faz-gestao-impecavel-do-petroleo/

Offshore Supplies Office (Reino Unido) e Intsok (Noruega) — política de conteúdo local

·        Thurber, Mark; Hults, David; Heller, Patrick. "Exporting the 'Norwegian Model': The Effect of Administrative Design on Oil Sector Performance". Energy Policy, 2011. URL: https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0301421511004198

·        Intsok / Norwegian Oil and Gas. "Norwegian Supply Industry Internationalisation". URL: https://www.norskoljeoggass.no/en/positions/internationalisation

NOTA METODOLÓGICA

As interpretações apresentadas refletem análise econômica e estratégica baseada em dados públicos, documentos oficiais e literatura especializada.

Para fatos relevantes e operações societárias da Petrobras, a fonte primária mais confiável é o repositório de Form 6-K arquivados junto à SEC (U.S. Securities and Exchange Commission), disponíveis em https://www.sec.gov e na Agência Petrobras (https://agencia.petrobras.com.br). Esses documentos têm valor legal e são de acesso público.

Para dados do setor de combustíveis e energia - ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis): https://www.gov.br/anp.