O Offshore Supplies Office: Como o Reino Unido transformou o petróleo do Mar do Norte em política industrial

O OSO foi uma política formal de conteúdo local do Reino Unido. Por quase três décadas, operou como instrumento de desenvolvimento industrial a partir da riqueza offshore britânica. Deixou um legado ambíguo, mas de enorme valor analítico — especialmente para um país como o Brasil, que hoje enfrenta dilemas muito parecidos com os que o Reino Unido enfrentou nos anos 1970.

No início dos anos 1970, o Reino Unido se deparou com um problema que tinha a aparência de uma solução. As grandes descobertas petrolíferas no norte do Mar do Norte — em especial o campo gigante Forties, descoberto pela BP em 1970 — prometiam transformar a economia britânica. O problema era que, observando o que havia acontecido na bacia meridional do Mar do Norte ao longo dos anos 1960, ficava evidente que as oportunidades geradas pelo petróleo estavam fluindo quase integralmente para empresas estrangeiras. A Heerema e a Brown & Root dominavam as obras submarinas. Os contratos de perfuração e instalação iam para americanos. A indústria britânica, especialmente nas regiões industrialmente fragilizadas da Escócia Central e do Nordeste da Inglaterra, ficava de fora.

Em maio de 1972, pressionado politicamente, o governo britânico encomendou ao International Management and Engineering Group (IMEG) um estudo sobre o potencial industrial das descobertas offshore. O diagnóstico foi brutal: sem uma ação governamental rápida e decidida, a participação britânica nos gastos de exploração e produção ficaria estagnada em torno de 30% do total. O potencial real era de 70%. A diferença entre esses dois números — quarenta pontos percentuais — representava décadas de empregos industriais, receita fiscal e capacidade tecnológica que o país deixaria escapar.

Em janeiro de 1973, nasceu o Offshore Supplies Office — o OSO.

1. O QUE ERA O OSO E COMO FOI CRIADO

O OSO era uma agência governamental com um mandato preciso: garantir que a indústria britânica capturasse uma parcela justa das oportunidades geradas pelo petróleo do Mar do Norte. O alvo era explícito — 70% de conteúdo local nos gastos das empresas operadoras na plataforma continental britânica (UKCS).

O formato institucional foi um ponto de disputa desde o início. O relatório IMEG recomendava que a nova organização ficasse fora da estrutura formal do Estado, com mais agilidade e autonomia. O que se obteve foi algo intermediário: o OSO foi criado dentro do Departamento de Comércio e Indústria (DTI) e depois transferido para o recém-criado Departamento de Energia. Ficava sujeito a um ministro, mas tinha mandato específico para resultados — não era apenas mais uma divisão burocrática.

A principal lição do OSO não é o conteúdo local em si. É a criação de uma instituição autônoma capaz de transformar uma riqueza natural temporária em capacidade industrial permanente.

Essa distinção importa. O OSO foi concebido com lógica de agência orientada a missão: tinha metas mensuráveis, reportava ao Ministério, mas operava com relativa autonomia executiva. Não era nem empresa estatal nem estrutura ministerial clássica — estava num espaço institucional híbrido que lhe conferia flexibilidade para agir com velocidade e pragmatismo.

Cinco das recomendações do IMEG foram implementadas e formaram o núcleo operacional do OSO:

1. A criação da própria organização, fora da estrutura tradicional da administração pública, mas sujeita à supervisão e ao controle político do governo;

2. A obrigação de operadores e contratistas de apresentar declarações trimestrais confidenciais sobre compras, emprego e subcontratação;

3. A incorporação do desempenho em conteúdo local como critério nos processos de licenciamento de blocos exploratórios;

4. O acesso a crédito subsidiado para fornecedores britânicos que competiam contra rivais estrangeiros beneficiados por créditos de exportação de seus países de origem;

5. Um serviço de informação e assessoria comercial para ajudar fornecedores britânicos a identificar e acessar oportunidades.

   
   

2. OS ATORES DO SISTEMA: QUEM ERAM OS STAKEHOLDERS

O OSO não atuava isoladamente. Seu desempenho dependia da interação contínua entre atores públicos e privados com interesses distintos — e muitas vezes divergentes.

Do lado do governo, havia um raro alinhamento bipartidário. Conservadores e trabalhistas compartilhavam o interesse em acelerar a produção de petróleo, dada a crise energética de 1973 e o enfraquecimento das contas externas britânicas. O OSO tornou-se simultaneamente um instrumento de política energética e de política industrial. Essa dupla função gerou, nos primeiros anos, algumas distorções: a agência foi diversas vezes desviada de sua missão central — desenvolver fornecedores britânicos — para atuar como facilitadora emergencial da produção, como quando isentou fornecedores críticos das restrições de energia durante a semana de três dias, em 1973-74.

As companhias de E&P operavam na UKCS sob o sistema de concessões e sabiam que seu desempenho em conteúdo local seria avaliado nas rodadas de licenciamento futuras. Isso criava um incentivo competitivo elegante: empresas que buscavam crescer no mercado britânico tinham razão para superar a média setorial, mesmo sem nenhuma obrigação legal expressa por contrato. O compliance era voluntário na forma, mas estruturalmente vinculado ao licenciamento.

A UK Offshore Operators Association (UKOOA) era o principal interlocutor coletivo do setor e o canal por meio do qual os acordos sobre metas e monitoramento eram operacionalizados. As declarações trimestrais passavam pela UKOOA, que ajudava a agregar e organizar os dados antes do reporte ao OSO.

Do lado dos fornecedores, havia dois grupos com interesses distintos. O primeiro era o universo amplo de empresas com operações no Reino Unido — incluindo subsidiárias de multinacionais americanas e europeias — que se beneficiavam da política de conteúdo local simplesmente por estarem sediadas em solo britânico. O segundo era o grupo de empresas de capital genuinamente britânico, que formou o British Indigenous Technology Group (BRIT) em 1984 para pressionar por uma política que os distinguisse das subsidiárias estrangeiras. O BRIT chegou a reunir mais de 90 membros em 1986 e foi voz constante na disputa sobre como as estatísticas de conteúdo local deviam ser calculadas.

3. COMO O OSO OPERAVA NA PRÁTICA

O coração da política do OSO era o que ficou conhecido como a política da Full and Fair Opportunity (FFO) — a garantia de oportunidade plena e justa para fornecedores sediados no Reino Unido competirem em igualdade de condições com rivais estrangeiros.

Por quase vinte anos, esse mecanismo funcionou da seguinte maneira: operadores apresentavam declarações trimestrais com dados de compras, emprego e subcontratação. O OSO consolidava esses dados, calculava o índice de conteúdo local por grupo operador e publicava os resultados. Como as empresas que queriam crescer suas operações na UKCS sabiam que esse índice pesaria nos processos de licenciamento futuros, havia um incentivo real para ir além da média setorial. Não era protecionismo formal. Era um sistema de incentivos que estimulava o cumprimento das metas sem imposições contratuais.

Além do monitoramento, o OSO atuava em outras frentes:

Crédito subsidiado. Para neutralizar a vantagem competitiva de fornecedores estrangeiros que operavam com créditos de exportação subsidiados por seus governos, o OSO disponibilizou linhas de crédito em condições favoráveis para fabricantes e prestadores de serviços britânicos — especialmente relevante em setores de alto capital como fabricação de estruturas e plataformas.

Inteligência comercial e assessoria. A agência mantinha uma função ativa de identificação de oportunidades, conexão de fornecedores com operadores e apoio ao desenvolvimento de capacidade técnica. Com o tempo, essa função foi ampliada para incluir suporte a P&D e promoção de exportações.

Engenheiros de monitoramento. A partir de 1974, o OSO designou engenheiros próprios para acompanhar cronogramas de desenvolvimento, com o objetivo explícito de minimizar atrasos nos programas de produção — mais uma evidência da sobreposição entre o mandato de desenvolvimento industrial e as pressões políticas por aceleração da produção.

Em 1992, pressionado pela Comissão Europeia em preparação ao Mercado Único, o OSO abandonou formalmente a política FFO e o sistema de monitoramento de conteúdo local. A agência sobreviveu até 1999, concentrada em promoção de exportações e P&D, primeiro como entidade autônoma e depois como "marca" dentro da Diretoria de Infraestrutura e Projetos de Energia do DTI.

4. O CONCEITO DE "EMPRESA BRITÂNICA" — E POR QUE ELE IMPORTA

Uma das decisões mais consequentes — e mais debatidas — do OSO foi a definição de quem contava como "empresa britânica" para fins da política de conteúdo local.

A escolha foi deliberadamente pragmática: qualificava-se qualquer empresa com operações sediadas no Reino Unido, independentemente da origem do capital acionário. Uma subsidiária da Halliburton em Aberdeen contava como conteúdo local na mesma medida que uma empresa de capital 100% britânico. O que importava era o valor gerado no território — empregos criados, materiais comprados, impostos pagos, tecnologia desenvolvida —, não a bandeira do acionista.

Essa definição tinha uma lógica econômica sólida. Mas gerou uma controvérsia política que nunca foi resolvida. O BRIT e parlamentares de oposição argumentavam que os índices do OSO eram inflados porque incluíam empresas cujos lucros, dividendos e propriedade intelectual fluíam para matrizes no exterior. A Mackay Consultants, o crítico mais consistente das estatísticas do OSO, estimou que, considerando apenas empresas de capital genuinamente britânico, a taxa real seria de apenas 40% — não os 70% proclamados pela agência.

Um parlamentar de Aberdeen sintetizou o problema com precisão: os 70% do OSO incluíam predominantemente a receita de subsidiárias de multinacionais baseadas na Escócia. As empresas de capital britânico — especialmente as de maior intensidade tecnológica em segmentos como perfuração, instalação e serviços de completação — representavam uma fatia muito menor.

O debate tem implicação direta para o Brasil, que sempre utilizou uma definição igualmente ampla de conteúdo local — mas que, diferentemente do OSO, adicionou exigências contratuais quantitativas por projeto, aumentando a complexidade e a suscetibilidade a fraudes. A experiência britânica sugere que definir bem o que se quer medir é tão importante quanto definir a meta em si.

5. OS RESULTADOS: INDÚSTRIA CONSTRUÍDA, OPORTUNIDADE PARCIALMENTE PERDIDA

O OSO atingiu — e superou — sua meta de 70% de conteúdo local com base em seus próprios cálculos. Mas o legado é mais complexo do que esse número sugere. Para entendê-lo com precisão, é preciso olhar para quatro dimensões concretas: a evolução do índice de conteúdo local, o emprego gerado, o crescimento da cadeia offshore e a construção de uma capacidade exportadora.

A evolução do conteúdo local: de 30% a mais de 70% em menos de uma década

O ponto de partida era sombrio. O relatório IMEG de 1972 estimava que, sem intervenção, a participação britânica nos gastos de exploração e produção na UKCS ficaria estagnada em torno de 30% — o mesmo patamar observado na bacia meridional do Mar do Norte ao longo dos anos 1960. O alvo definido para o OSO era 70%.

Com base em suas próprias estatísticas, compiladas a partir das declarações trimestrais confidenciais dos operadores, o OSO reportou ter atingido e superado essa meta rapidamente. Ao longo dos anos 1980, os índices publicados pela agência situavam-se sistematicamente acima de 70%, chegando a superar 80% em determinados segmentos de engenharia e construção em terra.

É aqui que a ressalva metodológica se torna indispensável. As estatísticas do OSO incluíam como "conteúdo britânico" toda a receita de empresas com operações sediadas no Reino Unido, independentemente da origem do capital. A Mackay Consultants, a crítica mais sistemática desses números, estimou que, contabilizando apenas empresas de capital genuinamente britânico, o índice real seria de aproximadamente 40% — concentrado nos segmentos de menor intensidade tecnológica. Esse debate nunca foi resolvido formalmente, e a própria agência reconhecia as limitações de sua metodologia em documentos internos.

A verdade provavelmente está em algum ponto entre os 40% dos críticos e os 70%+ da agência. O que não está em disputa é a direção do movimento: em 1973, quando o OSO foi criado, a indústria britânica estava virtualmente excluída dos grandes contratos offshore. Duas décadas depois, ela era parte estrutural da cadeia de suprimentos do Mar do Norte, em praticamente todos os segmentos.

Empregos: de cidade pesqueira a capital do petróleo da Europa

A transformação de Aberdeen é talvez o indicador mais visível do impacto econômico associado ao desenvolvimento do Mar do Norte. No início dos anos 1970, a cidade tinha uma economia fortemente ligada à pesca e à agropecuária. Em menos de uma década, tornou-se o principal hub de serviços offshore da Europa — a 'capital do petróleo do continente', como passou a ser conhecida. A expansão da atividade petrolífera atraiu empresas, universidades, centros de engenharia e fornecedores especializados, transformando a região em um dos principais polos energéticos do Reino Unido. Esse processo contribuiu para a formação de uma cadeia que, no auge do ciclo de investimentos, sustentaria centenas de milhares de empregos em todo o país.

Plataforma de perfuração de petróleo na Escócia – Foto de Steve McCaul - Pexels.

No pico do ciclo, em 2014, o setor de petróleo e gás como um todo sustentava cerca de 450.000 empregos no Reino Unido, segundo dados da Oil & Gas UK analisados pela consultoria Experian e citados no Hansard do Parlamento britânico em janeiro de 2015.

Para entender esse número, é importante saber o que cada categoria representa: os empregos diretos (41.300) são os das empresas operadoras e de suas contratistas imediatas de extração e suprimento; os indiretos (206.100) são os da cadeia de suprimentos mais ampla, incluindo fabricantes, prestadores de serviços de engenharia e empresas exportadoras de bens e serviços; os induzidos (216.500) são os gerados pelo gasto dos trabalhadores das duas categorias anteriores na economia local — hotéis, restaurantes, transporte, comércio. A soma das três categorias chegava a aproximadamente 464.000, arredondada para 450.000 nas comunicações oficiais do governo britânico.

Cabe registrar que esse número nunca foi auditado de forma independente: em 2023, a deputada Caroline Lucas questionou formalmente a metodologia e o governo reconheceu que os dados partiam da própria indústria. Os 41.300 empregos diretos, contudo, são consistentes com dados independentes do ONS (Office for National Statistics). Para efeito de contexto, esses números referem-se ao auge do ciclo de investimentos, em 2014 — muito além do período de vigência do OSO, que encerrou em 1999. Mas é precisamente esse legado de longo prazo que interessa: a cadeia que o OSO ajudou a construir sobreviveu à extinção da agência por mais de quinze anos.

A reversão também é instrutiva. Entre 2014 e 2016, quando o preço do petróleo despencou, mais de 120.000 trabalhadores perderam seus empregos na indústria e na cadeia de suprimentos do Mar do Norte, e outros 360.000 foram forçados a aceitar cortes salariais de 15% a 20%. Nenhum outro setor da economia britânica teve impacto comparável numa única janela de dois anos. Isso ilustra tanto a magnitude do que foi construído quanto a vulnerabilidade estrutural de economias regionais excessivamente concentradas numa única commodity.

O crescimento da cadeia offshore: de zero a referência global

Em 1973, quando o OSO foi criado, praticamente não existia uma indústria de suprimentos offshore britânica nos segmentos que mais importavam. As plataformas eram fabricadas por empresas holandesas e americanas. Os serviços de mergulho eram executados por companhias norte-americanas. Os equipamentos de perfuração vinham dos Estados Unidos. A cadeia logística era improvisada.

Ao longo dos anos 1980 e do início dos anos 1990, esse quadro se transformou radicalmente. Estaleiros nas margens do Clyde, do Tyne e do Forth reconvertiram sua capacidade de construção naval em declínio para a fabricação de módulos e estruturas offshore — salvando regiões industriais inteiras da desindustrialização acelerada que atingiu o restante do Norte da Inglaterra e da Escócia. Universidades técnicas em Aberdeen, Edinburgh e Glasgow criaram programas de engenharia de petróleo e engenharia subsea que passaram a ser referência internacional. Um ecossistema de centenas de pequenas e médias empresas especializadas emergiu ao redor das grandes operadoras e contratistas.

Essa transformação industrial não foi obra exclusiva do OSO — as forças de mercado, os investimentos das próprias operadoras e o ambiente acadêmico britânico tiveram papel determinante. Mas o OSO foi o catalisador que acelerou o processo, garantiu que os contratos iniciais fossem disputados por empresas britânicas em condições comparáveis às estrangeiras, e evitou que a janela de oportunidade se fechasse antes que a indústria nacional desenvolvesse capacidade competitiva.

Até 2017, o capital total investido pelo setor de petróleo e gás na exploração da UKCS desde os anos 1960 acumulava cerca de £58 bilhões em perfuração exploratória (equivalente a £95 bilhões em valores de 2025), com investimento anual em capital no setor offshore chegando a £14 bilhões no pico de 2014. A maior parte desse fluxo passou pela cadeia de suprimentos britânica — e o OSO foi o instrumento que garantiu que ela existisse para recebê-lo.

Exportações: o legado mais duradouro

O dado talvez mais revelador do legado industrial construído pelo OSO é o das exportações da cadeia offshore britânica. No ano de pico, 2013, a cadeia de suprimentos de petróleo e gás do Reino Unido registrou £20 bilhões em vendas fora do país, segundo dados da Oil & Gas UK citados pelo parlamentar Frank Doran no Hansard de janeiro de 2015 — o que colocava o setor entre os maiores exportadores de serviços de engenharia intensiva do Reino Unido. Para referência, no mesmo ano o investimento anual total do setor offshore chegava a £13,5 bilhões, e a receita total da cadeia de suprimentos somava £27 bilhões (doméstica mais exportação), segundo o Oil and Gas Industry Council.

Essa capacidade exportadora simplesmente não existia em 1973. Foi construída ao longo de duas décadas, sobre a base criada pelo mercado doméstico do Mar do Norte, usando os instrumentos que o OSO ajudou a desenvolver: a competitividade forjada pela política FFO, as joint ventures com empresas estrangeiras que transferiram tecnologia para dentro do Reino Unido, o apoio ao P&D em tecnologias de subsea e completação, e as missões de promoção de exportações que a agência articulou a partir da segunda metade dos anos 1980.

É difícil isolar quanto desses £20 bilhões anuais é atribuível diretamente ao OSO. Mas é igualmente difícil imaginar que essa capacidade existiria sem o período de desenvolvimento ativo de fornecedores que a agência proporcionou. O Mar do Norte foi a escola. O OSO foi o regulamento que garantiu que os alunos britânicos tivessem acesso às melhores turmas — e não apenas ao corredor.

Em setores de alta tecnologia, os resultados foram menos positivos. Perfuração, serviços de poços, instalação offshore e tecnologias de completação permaneceram dominados por empresas americanas — Halliburton, Schlumberger, Baker Hughes — ao longo de toda a vigência do programa. O OSO foi mais eficaz em garantir participação de mercado do que em construir propriedade intelectual britânica de ponta.

Norman Smith, ex-diretor-geral do OSO e autor de The Sea of Lost Opportunity — a principal obra sobre a agência — é categórico na avaliação: apesar de quase trinta anos de apoio governamental, o Reino Unido não colheu o benefício pleno das descobertas do Mar do Norte. A política garantiu emprego e faturamento; não garantiu tecnologia de fronteira.

Esse diagnóstico — participação sem soberania tecnológica — ressoa com força no debate brasileiro.

As empresas que emergiram como campeãs nacionais

Apesar das limitações, o OSO produziu um conjunto de empresas de capital britânico que se tornaram líderes globais em seus segmentos:

A John Wood Group, fundada em Aberdeen em 1982 por Sir Ian Wood a partir dos serviços de manutenção e engenharia offshore que a família Wood havia desenvolvido no Mar do Norte, cresceu da manutenção de poços e turbinas para tornar-se uma das maiores empresas globais de engenharia e serviços de energia. Em outubro de 2017 adquiriu a rival Amec Foster Wheeler numa operação de £2,2 bilhões, praticamente dobrando de tamanho e passando a operar em mais de 60 países com cerca de 35.000 funcionários. A trajetória posterior foi acidentada: problemas de integração, queda de mais de 97% no valor das ações desde o pico e, em março de 2026, a conclusão de sua aquisição pelo grupo Sidara. A história da Wood Group é, ela mesma, um estudo de caso sobre os limites do modelo de crescimento por aquisição alavancada em setores cíclicos.

A Amec foi constituída em novembro de 1982 pela fusão da Fairclough Construction (fundada em 1883) com o William Press Group (fundado em 1913 em Londres) — esta última já com forte presença no setor offshore britânico, tendo atuado na conversão de dutos de gás manufaturado para gás natural nos anos 1970 e diversificado para a construção e instalação de infraestrutura offshore no Mar do Norte. A Amec expandiu-se para todos os continentes ao longo dos anos 1990 e 2000, tornando-se referência em engenharia, aquisição e gerenciamento de projetos (EPC). Em 2014 adquiriu a Foster Wheeler, formando a Amec Foster Wheeler, que por sua vez foi adquirida pela Wood Group em 2017.

A Weir Group, empresa de engenharia de Glasgow fundada em 1871 pelos irmãos George e James Weir para fabricar bombas e condensadores para a indústria naval, utilizou as oportunidades do Mar do Norte para desenvolver produtos e competências específicos para o ambiente offshore de alta pressão. Consolidou-se como fornecedora de equipamentos críticos de bombeamento e controle de fluxo para a indústria de petróleo e gás ao longo das décadas de 1980 e 1990. Em 2020, vendeu sua divisão de petróleo e gás para a Caterpillar por US$ 405 milhões, concentrando-se inteiramente em mineração. Hoje é componente do FTSE 100, com foco exclusivo em equipamentos e serviços para o setor de mineração global — um exemplo de empresa que soube reinventar-se ao longo de 150 anos.

No segmento submarino, a Vickers Oceanics foi uma das pioneiras globais em serviços de mergulho e operações com veículos operados remotamente (ROVs) — uma categoria de empresa que simplesmente não existia antes do Mar do Norte e que emergiu diretamente do ecossistema que o OSO ajudou a criar.

Essas trajetórias mostram o que a política do OSO foi capaz de produzir quando as condições estavam alinhadas: demanda real de mercado, suporte de inteligência comercial, acesso a crédito e a lógica do licenciamento como incentivo ao cumprimento das metas.

6. A DIMENSÃO INTERNACIONAL: DO CONTEÚDO LOCAL AO MERCADO GLOBAL

À medida que a indústria de suprimentos offshore britânica amadureceu, o OSO foi redirecionando sua energia para a promoção internacional das empresas que havia ajudado a criar. Essa transição não foi abrupta — já na segunda metade dos anos 1970, paralelamente ao monitoramento de conteúdo local, a agência articulava missões comerciais em outros países produtores.

A lógica era simples: as empresas britânicas haviam desenvolvido suas capacidades num ambiente de altíssima exigência técnica — condições severas de mar, profundidades crescentes, requisitos rigorosos de segurança. Isso as credenciava a competir em qualquer mercado offshore do mundo.

Com o abandono formal da política FFO em 1992, a promoção de exportações e o apoio à P&D tornaram-se as funções centrais do OSO. A agência ampliou seu escopo para incluir o downstream de petróleo e gás e o setor petroquímico, posicionando-se como um promotor integral da indústria energética britânica no exterior.

Os mercados-alvo e os mecanismos de internacionalização

O OSO operou em articulação com o UK Trade and Investment (UKTI) e com embaixadas nos principais países produtores de petróleo. Os mercados prioritários eram aqueles em fase de desenvolvimento acelerado de campos offshore: Noruega, Países Baixos, Nigéria, Abu Dhabi, Venezuela e, a partir dos anos 1980, Brasil e México.

O modelo operacional era triplo: identificar oportunidades concretas de fornecimento no mercado-alvo; conectar empresas britânicas com capacidade técnica relevante a essas oportunidades; e facilitar o acesso a financiamento de exportação via UK Export Finance (UKEF) para propostas de grande porte. Em muitos casos, o OSO atuava também como facilitador de joint ventures entre empresas britânicas e companhias locais do país destinatário — replicando no exterior a mesma lógica que havia usado no mercado doméstico para atrair investimento estrangeiro.

7. OSO E PROMINP: UMA COMPARAÇÃO NECESSÁRIA

O Brasil não chegou ao problema do conteúdo local sem precedentes institucionais. Em dezembro de 2003, o governo Lula criou pelo Decreto nº 4.925 o Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural — o PROMINP. Para quem conhece a história do OSO, a semelhança de origem é imediata: em ambos os casos, um governo recém-chegado ao poder, diante de uma janela de oportunidade energética excepcional, decidiu criar um mecanismo institucional específico para garantir que a indústria nacional capturasse a maior fatia possível dos investimentos que se aproximavam.

O PROMINP foi instituído com um objetivo que poderia ter saído diretamente do relatório IMEG de 1972: "fomentar a participação da indústria nacional de bens e serviços, de forma competitiva e sustentável, na implantação de projetos de petróleo e gás natural no Brasil e no exterior." A linguagem é quase idêntica. O problema — e a diferença fundamental entre os dois — estava na arquitetura institucional escolhida para executar esse objetivo.

As semelhanças que enganam

À primeira vista, OSO e PROMINP parecem irmãos de design. Ambos nasceram de uma decisão política de alto nível, com mandato explícito de desenvolvimento de fornecedores locais. Ambos operavam na interface entre governo, operadoras e cadeia de suprimentos. Ambos investiram em inteligência de mercado — o OSO com suas declarações trimestrais confidenciais, o PROMINP com seu Portal de Oportunidades da Cadeia de Suprimentos, que disponibilizava gratuitamente dados sobre demanda quantificada de itens por localidade, ano e especificação. Ambos investiram em qualificação profissional como alavanca de desenvolvimento da cadeia fornecedora.

Os números do PROMINP na área de qualificação foram expressivos: de 2006 a 2013, o programa investiu R$ 292 milhões para capacitar 97.252 profissionais em 17 estados, em categorias de nível básico, médio, técnico e superior. Em seu pico operacional, o programa articulava governo federal, Petrobras, BNDES, CNI, Abemi e uma rede de associações setoriais em torno de uma agenda comum de desenvolvimento da cadeia produtiva. Chegou a ter cerca de quatro mil fornecedores cadastrados.

A diferença significativa: formatação institucional

Aqui começa a divergência decisiva entre os dois modelos.

O OSO era uma agência com mandato executivo. Operava fora da estrutura formal da função pública, tinha equipe própria, capacidade de monitoramento independente e uma relação direta com o processo de licenciamento que lhe conferia poder real de indução. Quando o OSO dizia que o desempenho em conteúdo local seria avaliado nas rodadas de licenciamento, isso tinha consequências concretas para as operadoras — e elas sabiam disso.

O PROMINP, por contraste, foi estruturado como um fórum de articulação permanente — e essa escolha de palavras é reveladora. Não era uma agência executiva. Era um espaço de coordenação interinstitucional, copresidido pelo Ministério de Minas e Energia e pela Petrobras. Não tinha personalidade jurídica própria, não tinha orçamento autônomo, não tinha capacidade de fiscalização. Dependia, para qualquer ação concreta, da concordância dos atores que o compunham — especialmente da Petrobras, que era simultaneamente operadora e principal instrumento de implementação da política de conteúdo local.

Essa dependência estrutural da Petrobras foi o calcanhar de Aquiles do modelo. Enquanto a estatal estava em modo de expansão acelerada — o que aconteceu entre 2003 e 2013, especialmente após as descobertas do pré-sal em 2007 —, o PROMINP funcionou como amplificador da política de conteúdo local. Mas quando a Petrobras entrou em crise, a partir de 2014, o PROMINP entrou em processo de descontinuidade. Uma agência autônoma — como o OSO — teria sobrevivido à crise de uma empresa, ainda que com recursos reduzidos. Um fórum de articulação dependente do principal ator em crise não tem como continuar.

O que o OSO tinha que o PROMINP não tinha

A comparação entre os dois modelos revela quatro diferenças estruturais que explicam por que o OSO perdurou quase trinta anos e produziu um legado setorial permanente, enquanto o PROMINP teve vida intensa por uma década e depois desapareceu silenciosamente.

Autonomia executiva - O OSO podia agir independentemente dos operadores. Podia publicar índices de conteúdo local por empresa, vincular desempenho ao licenciamento, negociar diretamente com a UKOOA sem precisar da aprovação de nenhuma empresa específica. O PROMINP não tinha esse poder: qualquer ação dependia do consenso no Comitê Diretivo, onde a Petrobras tinha peso determinante.

Poder de monitoramento independente - As declarações trimestrais dos operadores ao OSO eram confidenciais, mas existiam, eram processadas por equipe técnica própria da agência e geravam estatísticas setoriais com metodologia auditável. O monitoramento de conteúdo local no Brasil era responsabilidade da ANP, não do PROMINP — o que criava uma separação entre a política de desenvolvimento de fornecedores (PROMINP) e a fiscalização do cumprimento das metas contratuais (ANP). Essa fragmentação reduziu a capacidade de aprendizado e de correção de rota.

Vínculo com o licenciamento - O mecanismo mais poderoso do OSO — usar o desempenho em conteúdo local como critério nas rodadas de licenciamento — nunca teve equivalente formal no Brasil. Aqui, as metas de conteúdo local eram inseridas como exigências contratuais nas concessões e sujeitas a multa por descumprimento, mas o histórico de um operador numa rodada anterior não influenciava formalmente sua elegibilidade na rodada seguinte. Isso eliminou o principal incentivo competitivo positivo do modelo britânico.

Continuidade independente do ciclo político - O OSO sobreviveu a múltiplos governos — conservadores e trabalhistas — por quase três décadas. Sua continuidade não dependia de uma empresa nem de um governo específico. O PROMINP, por ser copresidido pela Petrobras e pelo MME, ficou exposto a dois vetores simultâneos de instabilidade: a crise da estatal e as mudanças de prioridade política nos ministérios. Quando ambos mudaram ao mesmo tempo — como aconteceu a partir de 2014 —, não havia nada que sustentasse o programa.

O que o PROMINP fez melhor

A comparação, porém, não é inteiramente desfavorável ao modelo brasileiro. Em pelo menos duas dimensões, o PROMINP foi mais sofisticado do que o OSO.

Na qualificação profissional, o PROMINP teve uma atuação muito mais sistemática e em maior escala do que qualquer iniciativa equivalente do OSO. A formação de quase cem mil profissionais em sete anos, com investimento público direto de R$ 292 milhões, representou uma intervenção de desenvolvimento de capital humano que o OSO nunca teve mandato nem recursos para executar em escala comparável.

Na articulação regional, o PROMINP chegou a iniciar um trabalho de desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais (APLs) nos territórios do entorno dos grandes projetos — Rio Grande (RS), Itaboraí (RJ), Ipatinga (MG), Ipojuca (PE) e Maragogipe (BA) — com suporte do BNDES. Essa dimensão territorial, que tentava distribuir os benefícios do desenvolvimento da cadeia além dos grandes centros industriais, não tinha equivalente na experiência britânica.

A lição institucional

A comparação entre OSO e PROMINP não é um exercício de arqueologia industrial. É uma questão ativa de política pública. O Brasil precisará reconstituir, em alguma forma, a função que o PROMINP cumpriu — e precisará fazê-lo com maior robustez institucional, especialmente no contexto do pré-sal e da transição energética, que vai criar novas demandas de fornecedores em energia eólica offshore, hidrogênio e captura de carbono.

A experiência do OSO sugere qual deve ser o princípio organizador dessa reconstrução: a função de desenvolvimento de fornecedores não pode ser delegada ao mesmo ator que é o principal comprador. A Petrobras pode e deve participar ativamente de qualquer programa de conteúdo local — sua inteligência técnica e seu poder de compra são insubstituíveis. Mas o programa não pode sobreviver ou morrer com a Petrobras. Precisa de uma âncora institucional autônoma, com mandato próprio, orçamento independente e capacidade de monitoramento que não dependa da boa vontade de nenhum operador específico.

Isso é, no fundo, o que o OSO foi. E é o que o PROMINP nunca chegou a ser.

8. O QUE O BRASIL PODE APRENDER — E O QUE JÁ PRATICOU

A trajetória do OSO oferece um espelho revelador para o Brasil. Não porque as situações sejam idênticas — são distintas em vários aspectos relevantes —, mas porque os dilemas centrais são os mesmos: como garantir que uma riqueza natural de grande escala gere desenvolvimento industrial duradouro, em vez de simplesmente gerar renda que escoa para fora ou se dissipa em consumo imediato.

A política de conteúdo local brasileira foi estruturada a partir da Lei do Petróleo de 1997, que quebrou o monopólio da Petrobras e inseriu nas cláusulas de concessão exigências de participação da indústria nacional. Nas décadas seguintes, especialmente após a descoberta do campo de Tupi na Bacia de Santos em outubro de 2006 — cuja magnitude de 5 a 8 bilhões de barris recuperáveis foi confirmada e anunciada pela Petrobras em novembro de 2007, revelando a extensão do que se chamaria de pré-sal —, o Brasil tornou-se um caso de referência global em política de conteúdo local. A grande diferença em relação ao OSO foi de método: enquanto os britânicos adotaram metas agregadas setoriais não vinculantes, monitoradas por meio de acordos com os operadores e vinculadas indiretamente ao licenciamento, o Brasil optou por exigências contratuais rígidas, específicas por contrato e sujeitas a fiscalização direta da ANP.

Essa escolha trouxe ganhos iniciais expressivos — a Petrobras tornou-se uma referência internacional em políticas de desenvolvimento da cadeia de fornecedores —, mas também ampliou a complexidade regulatória e operacional do sistema. Com o passar do tempo, dificuldades de implementação, custos adicionais, problemas de governança e os efeitos da crise que atingiu o setor de petróleo e gás levaram ao questionamento de parte dos instrumentos adotados. O resultado foi uma revisão da política e uma redução significativa das exigências de conteúdo local a partir de 2018.

Há três lições específicas da experiência do OSO que o Brasil ainda não internalizou adequadamente:

A inteligência de mercado sistemática como instrumento de política - O sistema de declarações trimestrais do OSO gerava uma base de dados granular sobre compras, emprego e subcontratação que permitia uma gestão baseada em evidências. No Brasil, o monitoramento da ANP existe, mas não tem a mesma qualidade analítica nem a mesma lógica de uso para decisão de política.

A vinculação de desempenho ao licenciamento como incentivo positivo - A lógica do OSO de usar o desempenho em conteúdo local como critério nos processos de concessão de blocos é um mecanismo de incentivo elegante — que não impõe custos diretos ao Tesouro e estimula a competição positiva entre operadores. O Brasil poderia adaptar esse mecanismo para os novos leilões, especialmente no contexto do pré-sal e da transição energética.

O foco na exportação como etapa natural de maturidade - O OSO soube identificar o momento em que a indústria offshore britânica havia amadurecido o suficiente para competir internacionalmente e redirecionou seus recursos para a promoção de exportações. O Brasil tem uma janela semelhante — especialmente na fabricação de módulos de FPSO e em tecnologias de águas ultraprofundas — mas ainda não constituiu um mecanismo equivalente ao OSO/UKTI para capitalizar sobre ela.

9. CONCLUSÃO: A OPORTUNIDADE QUE NÃO SE REPETE DUAS VEZES

O Offshore Supplies Office foi extinto em 1999 com um balanço ambíguo. Fez o que se propôs a fazer — elevou o conteúdo local de 30% para além de 70%, construiu uma indústria de suprimentos onde havia quase nada, formou empresas que se tornaram competidoras globais. Mas não fez tudo o que poderia ter feito: não construiu soberania tecnológica nos segmentos mais intensivos em conhecimento, não impediu que a propriedade intelectual mais valiosa permanecesse nas mãos de multinacionais americanas, não produziu um salto qualitativo permanente na fronteira tecnológica britânica equivalente ao que o petróleo representou em termos de riqueza gerada.

Norman Smith, que dirigiu o OSO e depois passou anos analisando essa história, deu ao seu livro um título que diz tudo: The Sea of Lost Opportunity. O Mar das Oportunidades Perdidas.

Essa é a lição mais importante. Não é sobre o que o OSO fez. É sobre o que o OSO poderia ter feito — e não fez — se a ambição tivesse sido maior, se a definição de "empresa britânica" tivesse sido mais rigorosa em termos de propriedade intelectual, se o apoio à P&D tivesse sido mais agressivo e mais precoce.

Para o Brasil, que hoje administra uma das maiores fronteiras offshore do mundo — o pré-sal — num momento de transição energética global que vai redefinir quem domina as tecnologias de energia do século XXI, a pergunta não é se vamos ter uma política de conteúdo local. Já temos. A pergunta é se vamos ter a ambição, a sofisticação institucional e a consistência temporal para transformar essa riqueza em capacidade tecnológica duradoura.

A história do OSO sugere que é possível. Sugere também que, sem esses três elementos, o resultado mais provável é outro mar de oportunidades perdidas.

Marcelo Lopes

Engenheiro Mecânico e Mestre em Engenharia de Produção. Atuou na formulação e gestão de políticas públicas nas áreas de ciência, tecnologia, inovação e desenvolvimento produtivo. Escreve sobre política industrial e estratégia tecnológica.

 Fontes:

IMEG. Study of Potential Benefits to British Industry from Offshore Oil and Gas Developments. Londres: HMSO, 1972.

Smith, Norman J. The Sea of Lost Opportunity: North Sea Oil and Gas, British Industry and the Offshore Supplies Office. Oxford: Elsevier, 2011.

Smith, Norman J. "So what was the OSO?" Energy Voice, 2 fev. 2009. Disponível em: energyvoice.com/oilandgas/22599/so-what-was-the-oso

Smith, Norman J. "So how did the OSO work?" Energy Voice, 4 maio 2009. Disponível em: energyvoice.com/oilandgas/21528/so-how-did-the-oso-work

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Daley, Freddie; Gibbs, Ewan. "The Future of the North Sea". Phenomenal World, maio 2026. Disponível em: phenomenalworld.org/analysis/the-future-of-the-north-sea

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Brasil. Decreto nº 4.925, de 19 de dezembro de 2003. Institui o PROMINP. Disponível em: planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2003/d4925.htm

Brasil. Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997 (Lei do Petróleo). Disponível em: planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9478.htm

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Wikipedia / Grokipedia. "William Press Group"; "Amec Foster Wheeler". Disponível em: en.wikipedia.org/wiki/William_Press_Group e grokipedia.com/page/Amec_Foster_Wheeler